Hvilke dokumenter er undtaget fra adgangen til aktindsigt? Hvornår er et internt dokument undtaget fra adgangen til aktindsigt?

A.A.6.2.2.3.4.3 Undtagelse af dokumenter

Offentlighedsloven indeholder i OFL §§ 23 - 27 bestemmelser om undtagelse af dokumenter.

Retten til aktindsigt omfatter som hovedregel ikke en myndigheds interne dokumenter. Se OFL § 23, stk. 1.

Et dokument anses som udgangspunkt for at være et internt dokument, såfremt det ikke er afgivet til udenforstående. Se OFL § 23, stk. 1, nr. 1.

Se oversigten  Interne dokumenter - udveksling mellem Skatteforvaltningens syv styrelser i afsnit A.A.6.2.2.2.5 Omfang og undtagelser efter forvaltningslovens regler om aktindsigt.

Det skal bemærkes, at et internt dokument ikke anses for afgivet til udenforstående i offentlighedslovens forstand, hvis der alene sker højtlæsning af dokumentets indhold.

Et internt dokument mister ikke dets interne karakter, såfremt afgivelsen til udenforstående sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller andre lignede grunde. Se OFL § 23, stk. 2. Dette vil for eksempel være tilfældet, såfremt et internt dokument afgives til Skatteankestyrelsen eller Ombudsmanden i forbindelse med en klagesag. Det bemærkes, at SKATs udtalelse, der i forbindelse med en klagesag sendes til Skatteankestyrelsen, ikke er et internt dokument.

Et internt dokument, der udveksles mellem et ministerium og dets underordnende myndigheder eller mellem forskellige ministerier og/eller ministeriernes underordnede myndigheder, kan under visse betingelser stadig undtages fra aktindsigt. Se OFL § 23, stk. 1, nr. 2 og OFL § 24.

Efter denne bestemmelse, vil et internt dokument, der udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for myndighedens rådgivning eller bistand, bevare sin interne karakter, selvom dokumentet udveksles mellem de myndigheder, der er nævnt i bestemmelsen.

Bestemmelsen undtager de såkaldte "ministerbetjeningsdokumenter" fra retten til aktindsigt.

Bestemmelsen omfatter efter de specielle bemærkninger til lovforslag nr. L 144, fremsat den 7. februar 2013, Folketinget 2012-13, blandt andet embedsværkets rådgivning af ministeren om mulige politiske problemer i en sag samt løsningen heraf, embedsværkets bistand i forbindelse med forberedelse af forhandlinger med for eksempel andre ministerier eller oppositionen, embedsværkets bistand i forbindelse med ministerens deltagelse i en forespørgselsdebat eller et samråd i folketinget, embedsværkets bistand i forbindelse med ministerens deltagelse i et telefonisk eller "fysisk" møde med andre ministre, embedsværkets udarbejdelse af lovforslag og besvarelse af folketingsspørgsmål, samt embedsværkets bistand i forbindelse med forberedelse og iværksættelse af politiske initiativer som politikoplæg, reformprogrammer, handlingsplaner og idékataloger. 

Bestemmelsen omfatter tillige forskellige typer af interne dokumenter (og oplysninger), der udveksles i forbindelse med ministerbetjening, herunder blandt andet udkast til talepapir og beredskabstalepunkter, udkast til pressemeddelelser, materiale til brug for pressemøder mv., udkast til bidrag til besvarelse af folketingsspørgsmål, notater, redegørelse, idékataloger, sagkyndige udtalelser og vurderinger, handlingsplaner mv.

I en sag om aktindsigt i dokumenter, der var udvekslet mellem Skatteministeriet og SKAT, til brug for ministeriets besvarelse af tre samrådsspørgsmål, var det ombudsmandens opfattelse, at de undtagne dokumenter klart fremstod som udarbejdet og udvekslet i forbindelse med ministerbetjening. Dokumenterne blev derfor anset for at være omfattet af OFL § 24, stk. 1, nr. 1. Se Ombudsmandens udtalelse nr. 9359 af 16. marts 2015.

I en sag om aktindsigt i et notat, som indeholdt en redegørelse for SKATs praksis vedrørende foreløbige fastsættelser af moms, problemer ved denne praksis, og hvilke skridt, der var taget eller planlagt for at imødegå problemerne, og som SKAT, på eget initiativ, havde sendt til Skatteministeriets departement til orientering for ministeren, var Folketingets Ombudsmand enig med SKAT i, at notatet blev udvekslet på et tidspunkt, hvor der var konkret grund til at antage, at ministeren havde eller ville få behov for SKATs rådgivning og bistand. Ombudsmanden var således enig med SKAT i, at notatet var et "ministerbetjeningsdokument", der kunne undtages fra aktindsigt efter OFL § 23, stk. 1, nr. 2, jf. OFL § 24, stk. 1, nr. 1. Ombudsmanden fandt imidlertid, at en væsentlig del af notatet indeholdt oplysninger om sagens faktiske grundlag, som burde være udleveret i medfør af OFL § 28, stk. 1, den såkaldte "ekstraheringspligt". Se FOB 2014.14.

I en sag om aktindsigt i dokumenter udvekslet i en arbejdsgruppe bestående af embedsmænd fra Uddannelses- og Forskningsministeriet, herunder Styrelsen for Videregående Uddannelser, og fra Finansministeriet, var ombudsmanden enig med Uddannelses- og Forskningsministeriet i, at dokumenterne måtte anses for ministerbetjeningsdokumenter omfattet af OFL § 24. Ombudsmanden lagde i den forbindelse vægt på, at dokumenterne var udvekslet på et tidspunkt, hvor der var konkret grund til at antage, at "en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand", og på, at det følger af forarbejderne til § 24, at et ministeriums departement i § 24's forstand også omfatter tværministerielle arbejdsgrupper, som udelukkende består af embedsfolk. Desuden lagde ombudsmanden vægt på, at arbejdsgruppen udelukkende bestod af embedsmænd fra de typer af myndigheder, der er omfattet af § 24, stk. 1, nr. 1 og 2. Se FOB 2015.9.

I en sag om aktindsigt i dokumenter, der var udvekslet mellem medarbejdere i Finansministeriet, Udenrigsministeriet, Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet samt Statsministeriet, var ombudsmanden enig i, at korrespondance mellem ministerierne vedrørende udkast til aftaletekst for en politiske aftale i forbindelse med finanslovsforhandlingerne, herunder beregning af skøn for udgifter og beredskab til spørgetime om prognoser 2016, var undtaget fra aktindsigt, jf. OFL § 24, stk. 1, nr. 2. Se Ombudsmandens udtalelse i sag nr. 16/00046 af 19. april 2016.

I en sag om afslag på aktindsigt i de implementeringsplaner, som de enkelte ministerier var blevet bedt om at sende til Finansministeriet i forbindelse med regeringens plan om udflytning af statslige arbejdspladser, kunne ombudsmanden ikke kritisere, at Finansministeriet havde undtaget implementeringsplanerne, fordi der var tale om dels interne dokumenter, OFL § 21, stk. 1, nr. 1, dels ministerbetjeningsdokumenter, OFL § 24, stk. 1. Se FOU 2016.26.   

I en sag om afslag på aktindsigt i en beslutning om at Uddannelses- og Forskningsministeriet ikke imødekom en anmodning fra Københavns Universitet om at få overdraget universitetets bygninger til selveje fandt ombudsmanden, at der ikke var tale om en konkret afgørelsessag. Ombudsmanden fandt efter en samlet vurdering, at beslutningen om ikke at overdrage bygningerne til universitetet ikke kunne anses for at være en konkret afgørelse i den forstand, som dette udtryk er brugt i  OFL § 24, stk. 3, nr. 1, sammenholdt med forarbejderne til forvaltningslovens § 2, stk. 1. Ombudsmanden lagde blandt andet vægt på, at reglerne om overdragelse af bygninger mv. til universitetet alene regulerer de indbyrdes ejerforhold mellem offentlige myndigheder - i dette tilfælde staten og universiteterne. Ombudsmanden havde i øvrigt ikke bemærkninger til, at ministeriet havde undtaget dokumenterne fra aktindsigt efter OFL § 24, stk. 1. Se FOU 2016.20.

Retten til aktindsigt omfatter - uanset hovedreglen i OFL § 23, stk. 1 - en række interne dokumenter, der foreligger i endelig form, når

• dokumenterne alene gengiver indholdet af den endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,
• dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som der har været pligt til at notere efter OFL§ 13,
• dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder,
• dokumenterne indeholder generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper, eller
• dokumenterne indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte sagsområder.

Se OFL § 26

Eksempel

Skattestyrelsens drejebøger for konkrete kontrolprojekter anses for at være et dokument, som indeholder generelle retningslinjer for behandling af bestemte sagstyper og dermed omfattet af retten til aktindsigt. Se OFL § 26, nr. 4.

Offentlighedsloven undtager også følgende dokumenter, jf. OFL § 27:

• statsrådsprotokoller,
• dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces,
• dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed,
• brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af om retssag bør føres,
• materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser.

I en sag om aktindsigt afgjorde Landsskatteretten, at det var med rette, at SKAT ikke havde imødekommet en klagers anmodning om aktindsigt i en korrespondance mellem SKAT og kurator for et konkursbo. Der blev lagt vægt på, at en offentlig myndighed, der fører eller overvejer at føre retssag med henblik på at forøge konkursmassen, selvom myndigheden som sådan ikke er part i retssagen, må antages at indgå i et procesfællesskab med konkursboet. Anmodningen om aktindsigt kunne således ikke imødekommes, jf. den dagældende OFL § 10, stk. 1, nr. 4 (nugældende OFL § 27, nr. 4). Se SKM2010.588.LSR.

I en sag om aktindsigt i korrespondance mv., der var udvekslet mellem Skatteministeriet og Kammeradvokaten, fandt ombudsmanden ikke, at den sag, som den juridiske rådgivning angik, som en nærliggende mulighed ville kunne resultere i en retssag. Ombudsmanden mente derfor ikke, at Skatteministeriet kunne undtage dokumenterne fra aktindsigt efter bestemmelsen i OFL § 27, nr. 4. Se FOU 2016.46.     

I en sag om aktindsigt i materialet, der lå til grund for udarbejdelsen af den såkaldte ghettoliste, som Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet offentliggør på sin hjemmeside en gang om året, var ombudsmanden enig med ministeriet i, at materialet var undtaget fra aktindsigt efter OFL § 27, nr. 5. Det var ombudsmandens opfattelse, at materialet havde gennemgået en vis kvalificeret faglig statistisk bearbejdning i den proces, der førte tildannelse af ghettolisten, og at slutproduktet-selve ghettolisten- måtte betegnes som offentlig statistik. Se FOU 2016-9.  

Bemærk

Den åbenhed i forvaltningen, der efter bemærkningerne til skatteforvaltningsloven gælder for partsaktindsigt vedrørende visse interne dokumenter, se afsnit A.A.6.2.2.2.5 Omfang og undtagelser efter forvaltningslovens regler om aktindsigt, gælder ikke for aktindsigt efter offentlighedsloven.

Oversigt over afgørelser, domme, kendelser, SKM-meddelelser mv.

Skemaet viser relevante afgørelser på området: