| Vejledningspligt og forhåndsbesked.
Bortset fra områder, hvor der findes regler, der forpligter myndighederne til at afgive en egentlig bindende forhåndsbesked, f.eks. lov om bindende forhåndsbesked om skattespørgsmål, er udgangspunktet, at myndighederne ikke er bundet af en forhåndsbesked, der er et led i almindelig responderende virksomhed, hvilket navnlig har praktisk betydning i de tilfælde, hvor forhåndsbeskeden ville stille modtageren gunstigere end lovgivningen eller gældende praksis. Som det fremgår af de nedenfor omtalte domme vil en sådan forhåndsbesked dog efter omstændighederne blive anset for bindende, efter synspunkter svarende til, hvornår en forvaltningsakt ikke kan ændres i bebyrdende retning, hvilket bl.a. beror på, om borgeren har indrettet sig i tillid til den oprindelige afgørelse. Spørgsmålet er imidlertid, om myndighederne overhovedet er forpligtede til at afgive en forhåndsbesked, bortset fra de tilfælde, hvor der findes særskilt hjemmel for bindende forhåndsbesked. Den eventuelle forpligtelse afhænger af den nærmere rækkevidde af bestemmelsen i forvaltningslovens § 7 om myndighedens vejledningspligt, der er en kodifikation af gældende ret inden forvaltningsloven, og som har følgende ordlyd: "En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde". Denne vejledningspligt er først og fremmest afhængig af, at der ligger en konkret henvendelse fra en borger i relation til en afgørelsessag. Dernæst indebærer bestemmelsen, at en myndighed er forpligtet til at gøre borgeren opmærksom på de eventuelle bestemmelser, der måtte have betydning for borgerens særlige retstilling i det konkrete tilfælde, herunder dispensationsmuligheder. Endvidere indebærer vejledningspligten, at myndigheden skal oplyse borgeren om hvilke oplysninger, det vil være relevant at fremlægge under en sags behandling, herunder ved anvendelse af blanketter m.v., ligesom myndigheden skal vejlede om kompetencespørgsmål og klagemuligheder. Hvad angår vejledning om egentlig lovfortolkning antages pligten hertil kun at gælde i det omfang den pågældende myndighed har afgørelseskompetence i forhold til det af borgeren rejste spørgsmål, jf. Hans Gammeltoft Hansen m.fl.: Forvaltningsret, s. 259 og Jon Andersen i Juridisk Grundbog, Bind 4, s. 101. Dette indebærer, at en myndig med afgørelseskompetence vedrørende den rejste forespørgsel i realiteten er forpligtet til at afgive en vejledende forhåndsudtalelse om sagens materielle resultat, i det omfang resultatet beror på lovfortolkning. Er der derimod tale om en myndighed uden afgørelseskompetence vedrørende det rejste spørgsmål, vil der ikke være pligt til at vejlede om sagens materielle udfald. Domspraksis viser dog, at uanset, om der er tale om tilfælde, hvor myndigheden har været forpligtet eller ej, vil en klar forhåndsbesked uden tilknyttet forbehold om, at den har vejledende karakter, efter omstændighederne, blive tillagt en bindende virkning for myndigheden, hvis borgeren ville lide tab ved en senere afgørelse, der ikke er i overensstemmelse med forhåndsbeskeden. Hvis den vejledende forhåndsbesked ikke kan tillægges bindende virkning, kan der i stedet for eventuelt blive tale om erstatningsansvar for myndigheden for forkert vejledning. En forkert vejledning i form af urigtig fortolkning vil dog alene kunne medføre erstatningsansvar i åbenbare særlige kvalificerede tilfælde, idet fortolkningstvivl som udgangspunkt ikke antages at kunne være en erstatningspådragende årsag jf. Poul Andersen: Offentligretligt erstatningsansvar s. 96 og Claus Haagen Jensen og Orla Friis Jensen i Juristen 1976, s. 78. Er der tale om en sådan åbenbar fejl, at erstatningsansvar kan komme på tale, vil ansvaret endvidere afhænge af, hvorvidt forhåndsbeskeden er givet uden forbehold eller fremtræder som vejledende, jf. f.eks. UfR 1985.1061 (H). I denne dom fik en kommune i en 4-3 afgørelse medhold i, at den ikke var erstatningsansvarlig for en erklæring om, at nogle bygninger, så vidt det kunne konstateres, var opført i overensstemmelse med gældende lovgivning, idet der ikke efterfølgende kunne opnås den ønskede dispensation. Egen skyld vil ligeledes kunne forhindre et erstatningsansvar, jf. f.eks. dommen UfR 1957.516 (H), refereret nedenfor, hvor en udtalelse fra et vurderingsråd ikke var bindende ved den senere vurdering, og hvor der heller ikke var grundlag for erstatningsansvar, bl.a. fordi det kunne bebrejdes borgeren, at han havde undladt at oplyse om nogle salgsforhandlinger. Fra domspraksis kan anføres følgende afgørelser om eventuelle bindende virkninger af forhåndsbesked som led i responderende virksomhed: - UfR 1937.591 (Ø). En overassistent i Nationalbankens valutakontor havde telefonisk meddelt en importør, at denne kunne forvente en indførselstilladelse for tørret frugt fra Grækenland. Importøren disponerede herefter i tillid hertil, hvorefter valutakontoret senere afslog at give nævnte tilladelse. Retten gav valutakontoret medhold i, at forhåndsudtalelsen ikke var bindende, fordi den under hensyn til overassistentens stilling ikke kunne anses for et forpligtende tilsagn fra valutakontoret, idet importøren havde måttet forstå, at udtalelsen ikke indeholdt mere end en oplysning, som overassistenten mente at kunne give til besvarelse af det til ham stillede spørgsmål.
- UfR 1939.1150 (Ø). En borger fik i 1935 et tilsagn fra Statsministeriet om, at der på nærmere bestemte vilkår kunne gives tilladelse til efterforskning af olie, gas, salt og andre råstoffer i undergrunden. Et af vilkårene gik ud på, at såfremt der indenfor en fastsat frist blev fundet et af de pågældende råstoffer, ville ministeriet meddele eneretsbevilling til at efterforske alle de nævnte råstoffer i 50 år. Dette blev efterfølgende bekræftet af statsministeriet efter anmodning. Efter at have påbegyndt boringer, der alene resulterede i saltfund, bad borgeren påny Statsministeriet bekræfte det tidligere tilsagn om, at eneretsbevilling i 50 år alene var betinget af fund af et råstof. Ministeriet svarede i 1937, at en sådan eneretsbevilling kun ville omfatte det eller de råstoffer, der rent faktisk var fundet, jf. § 4, nr. 7 i lov nr. 27 af 19. februar 1932 om efterforskning og indvinding af råstoffer i Danmarks undergrund. Uanset at borgeren gjorde gældende, at omfanget af hans investeringer var bestemt af tilsagnet fra 1935, fik han ikke medhold i, at han havde krav på eneretsbevilling til andet end saltindvinding, idet retten under henvisning til ovennævnte § 4, nr. 7 fastslog, at ministeriet ikke ved dom kunne tvinges til at opfylde, hvad der ikke havde hjemmel i den om forholdet gældende lovgivning.
- UfR 1948.1237 (H). Sagen drejede sig bl.a. om, hvorvidt et skib, der blev beslaglagt af den tyske besættelsesmagt og senere sank, kunne anses for omfattet af den dagældende lov om krigsforsikring om løsøre. Ved landsretsdommen fik Finansministeriet og Forvaltningsnævnet for Krigsforsikringen af løsøre medhold i, at nævnte lov ikke omfattede det pågældende skib. Højesteret kom til det modsatte resultat, og begrundede det med henvisning til nogle afgivne udtalelser fra de pågældende myndigheder, hvilke udtalelser værftet havde indrettet sig efter. Under disse omstændigheder blev det endvidere ikke tillagt betydning, at en lovpligtig anmeldelse om skibet til forvaltningsnævnet var undladt.
- UfR 1957.516 (H). En udtalelse fra et vurderingsråd om en grundværdi, der var foranlediget af en anmodning om en uforbindende udtalelse fra en borger, blev ikke anset for bindende ved den senere vurdering, selv om der var disponeret i tillid til udtalelsen. Borgeren fik heller ikke medhold i et erstatningskrav mod Finansministeriet, selv om retten lagde til grund, at vurderingsrådet havde begået en fejl ved ikke at forhøre sig om eventuelle salgsforhandlinger, idet det i lige så høj grad kunne bebrejdes borgeren, at han ikke af egen drift havde oplyst vurderingsrådet herom.
- UfR 1968.375 (Ø). I forbindelse med påklage af et lejevurderingsråds afgørelse rettede borgeren telefonisk henvendelse til ankeinstansen, vurderingsankenævnet, for at få oplyst, hvornår klagen senest skulle være modtaget. Som følge af fejlinformation fra vurderingsankenævnet blev klagen modtaget for sent og derfor afvist. Ved dommen blev vurderingsankenævnet tilpligtet at realitetsbehandle klagen med henvisning til, at klageren havde disponeret på grundlag af det telefoniske svar.
- UfR 1972.28 (H). En eksportør rettede telefonisk henvendelse til forstanderen for Statens Plantetilsyn og anmodede om tilladelse til at genindføre et parti kartofler, der som følge af mistanke om angreb af ringbakteriose var blevet afvist i England. Forstanderen svarede, at partiet ved indførsel til Danmark ville blive forlangt destrueret, hvorfor han rådede til at hælde partiet i havet, hvilket eksportøren gjorde. Da en forudsætning for statslig dækning af et sådant tab var, at der var udstedt et lovligt påbud om destruktion, afviste Landbrugsministeriet at dække tabet, idet betingelserne for udstedelse af påbud ikke fandtes opfyldt. Ved dommen fik eksportøren med henvisning til forstanderens tilkendegivelse medhold i, at han skulle stilles på samme måde, som hvis der var givet et lovligt påbud om destruktion.
- UfR 1975.369 (H). En borger købte i 1965 en ubebygget grund, hvor der var givet tilladelse til helårsbyggeri. I 1969 anmodede borgeren om en foreløbig byggetilladelse, hvilket kommunen besvarede ved at henholde sig til den tidligere tilladelse til helårsbyggeri. I februar 1970 søgte borgeren egentlig byggetilladelse, hvilket blev afslået som følge af en byudviklingsplan samt bestemmelserne i den fra 1. januar 1970 gældende by- og landzonelov. Højesteret gav ikke borgeren medhold i, at der skulle gives tilladelse til byggeriet, fordi den foreløbige byggetilladelse givet i 1969 ikke kunne sidestilles med en egentlig byggetilladelse, ligesom borgeren ikke havde foretaget konkrete dispositioner i henhold til den foreløbige tilladelse i tiden inden byudviklingsplanen og by- og landzoneloven kunne gøres gældende.
Som antaget ovenfor bekræfter dommene, at en minimumsbetingelse for en forhåndsbeskeds bindende virkning vil være, at modtageren har disponeret i tillid til forhåndsbeskeden, ligesom forhåndsbesked må fremtræde uden forbehold og være entydig. Endvidere vil det være en betingelse, at modtageren har fremlagt alle tilgængelige relevante oplysninger. Uanset om disse betingelser er opfyldt, vil en forhåndsbesked, der direkte strider mod lovregler, normalt ikke kunne tillægges bindende virkning, jf. UfR 1939.1150 (Ø), hvilket er i overensstemmelse med, hvad der gælder om tilbagekaldelse af forvaltningsakter, jf. ovenfor under 2, litra a. Som tidligere omtalt kan der i stedet for blive tale om erstatningsansvar. Endelig må det, ud over det allerede anførte, antages at være en betingelse for en forhåndsbeskeds bindende virkning, at den har en vis autoritativ karakter, jf. herved dommen UfR 1937.591 (Ø), hvor der ikke var tale om bindende virkning, bl.a. under hensyn til, at svaret var afgivet af en overassistent. Dommen UfR 1972.28 (H), hvor svaret var givet af forstanderen for Statens Plantetilsyn, fik det modsatte udfald. Dette krav om en vis autoritativ karakter betyder formentlig også, at bortset fra tilfælde, hvor en underordnet myndighed har endelig afgørelseskompetence, vil en forhåndsbesked fortrinsvis kunne have en bindende virkning, hvis den hidrører fra en overordnet myndighed. Dette synes i hvert fald at være gældende på skatteområdet, hvor der i en række domme har været tale om, at en forhåndsudtalelse fra en central myndighed blev anset for bindende. Dette gælder dommene UfR 1976.658 (H), Medd. fra SKD 1982, s. 53 og TfS 1994.477 (Ø), medens det i dommene TfS 1985.160 (V) og TfS 1994.232 (V) er fastslået, at der ikke kan støttes ret på en forhåndsbesked fra en kommunal ligningsmyndighed, i begge domme bl.a. med henvisning til de overordnede tilsynsmyndigheders revisionsbeføjelser. Dommene refereres nærmere i afsnit 3. Som et særligt tilfælde kan nævnes dommen TfS 1986.161 (Ø), hvor "forhåndsbeskeden" bestod i den fortrykte lejeværdiberegning på selvangivelsen, og blev anset for bindende, da skatteyderen havde indrettet sig i tillid hertil. I de tilfælde, hvor en forhåndsudtalelse må anses for bindende, kan der ligesom i tilfælde, hvor en forvaltningsakt ellers ikke kan ændres i bebyrdende retning, indtræde sådanne bristende forudsætninger at den bindende virkning bringes til ophør. Det gælder for det første, hvis det faktiske grundlag ændrer sig væsentligt, ligesom generelle retlige ændringer, f.eks. lovændringer, og praksisændringer, vil føre til samme resultat, jf. f.eks. UfR 1973.18 (H), hvor en praksisændring vedrørende selskabers fradrag for ydelser til stifterne kunne gøres gældende med fremtidig virkning. Det må dog anses for usikkert, om den tidligere tilkendegivelse om fradrag overhovedet kunne anses for bindende, jf. P. Spleths kommentar i UfR 1973 B, s. 174. Dommen omtales nærmere i afsnit 3 og 4. Spørgsmålet er imidlertid, om den bristende forudsætning simpelthen kan bestå i, at myndigheden eliminerer den bindende virkning for fremtiden efter varsel herom. Dette vil fortrinsvis kunne ske i tilfælde, hvor varslet giver borgeren mulighed for på en rimelig måde at kunne indrette sig efter den ændrede opfattelse, jf. UfR 1980.73 (H) omtalt under 2, litra a, hvorimod det samme næppe vil være tilfældet, hvis der på grundlag af den tidligere forhåndsbesked er truffet afgørende dispositioner der ikke uden væsentligt tab kan ændres, jf. Claus Haagen Jensen og Orla Friis Jensen i Juristen 1976, s. 76. |
