A.A.6.2.2.3.5 Ekstraheringspligt

Indhold

Dette afsnit handler om, hvilke oplysninger en myndighed skal udlevere, selvom de står i et dokument, der undtages fra aktindsigt. Den såkaldte ekstraheringspligt.

Udlevering af oplysninger skal ske i overensstemmelse med offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt, herunder myndighedens tavshedspligt.

Afsnittet indeholder:

• Faktiske oplysninger omfattet af ekstraheringspligten
• Eksterne faglige vurderinger omfattet af ekstraheringspligten
• Interne faglige vurderinger omfattet af ekstraheringspligten
• Undtagelser fra ekstraheringspligten
• Gennemførelse af ekstrahering
• Oversigt over udtalelser fra Folketingets Ombudsmand

Faktiske oplysninger omfattet af ekstraheringspligten

Oplysninger om en sags faktiske grundlag skal udleveres, selvom oplysningerne står i et dokument, som myndigheden har undtaget fra aktindsigt efter OFL § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-4. Se OFL § 28, stk. 1, 1. pkt.

Bestemmelsen omfatter oplysninger, der er med til at skabe klarhed over de faktuelle oplysninger i en sag.

Bestemmelsen omfatter også de metoder og forudsætninger, som en myndighed har brugt for at få fastlagt de faktuelle oplysninger i sagen.

Udlevering af en sags faktiske oplysninger er betinget af, at de er relevante for den sag, der er søgt aktindsigt i. Den faktiske oplysning skal derfor have indgået i myndighedens behandling af den konkrete sag, men det er uden betydning, om oplysningen taler for eller imod myndighedens afgørelse af sagen.

I en sag om aktindsigt i et notat, som indeholdt en redegørelse for SKATs praksis vedrørende foreløbige fastsættelser af moms, problemer ved denne praksis, og hvilke skridt, der var taget eller planlagt for at imødegå problemerne, og som SKAT på eget initiativ havde sendt til Skatteministeriets departement til orientering for ministeren, var Folketingets Ombudsmand enig med SKAT i, at notatet blev udvekslet på et tidspunkt, hvor der var konkret grund til at antage, at ministeren havde eller ville få behov for SKATs rådgivning og bistand. Ombudsmanden var således enig med SKAT i, at notatet var et "ministerbetjeningsdokument", der kunne undtages fra aktindsigt efter OFL § 23, stk. 1, nr. 2, jf. OFL § 24, stk. 1, nr. 1. Ombudsmanden fandt imidlertid, at en væsentlig del af notatet indeholdt oplysninger om sagens faktiske grundlag, som burde være udleveret i medfør af OFL § 28, stk. 1, den såkaldte "ekstraheringspligt". Se FOB 2014.14.

Ombudsmanden har i Folketingets Ombudsmands Beretning 2015 side 59f tilkendegivet, at der i forbindelse med vurderingen af ekstraheringspligten må lægges vægt på oplysningernes funktion i sagen.

Ombudsmanden fandt i Ombudsmandens udtalelse i sag nr. 16/00314 af 18. maj 2016, at så længe der er tale om oplysninger, som efter deres karakter vedrører faktuelle forhold - f.eks. hvad der har været udgifterne til en allerede gennemført udflytning - gør det efter Ombudsmandens opfattelse ingen forskel, at myndighedens fastlæggelse af disse forhold beror på et estimat eller skøn mv., og at f.eks. opgørelsen af udgifter som de nævnte derfor kan være forbundet med en vis usikkerhed.

I en sag om afslag på aktindsigt i dokumenter i medfør af ministerbetjeningsreglen efter OFL § 24,, stk. 1, fandt ombudsmanden dog, at de oplysninger, som var egentlige faktuelle oplysninger eller oplysninger om noget, som allerede var besluttet, som udgangspunkt måtte anses for ekstraheringspligtige oplysninger efter OFL § 28, stk.1, 1. pkt. Det modsatte var udgangspunktet for de oplysninger, der byggede på fremadrettede vurderinger, f. eks. hvad udgifterne til udflytningen måtte antages at blive. Se FOU 2016.26.

I en sag om aktindsigt i materiale vedrørende udgifter til flygtningemodtagelse i Danmark kunne ombudsmanden ikke kritisere, at ministeriet havde undtaget dokumenterne fra aktindsigt, fordi der var tale om interne dokumenter, jf. OFL § 23, stk. 1, nr. 1. Ombudsmanden var enig i, at et dokument ikke indeholdt faktiske oplysninger i OFL § 28, stk. 1, 1. pkt. s forstand, da der ikke var tale om faktiske, bagudrettede, konstaterbare tal, eftersom materialet løbende blev opdateret med nye oplysninger. Se Ombudsmandens udtalelse UDT nr. 9119 af 9. februar 2017 .  

Ekstrahering af oplysninger i et udkast, der ikke er indeholdt i det endelige dokument, kan efter omstændighederne udelades, såfremt det vurderes, at kravet om relevans ikke er opfyldt. Se FOB 2015.42.

En myndigheds egen tilkendegivelse, vurdering eller standpunkt af en sags afgørelse eller oplysninger er ikke en faktisk oplysning, og skal derfor ikke udleveres efter OFL § 28, stk. 1, 1. pkt. Disse oplysninger kan imidlertid være en intern faglig vurdering, der skal udleveres efter OFL § 29, stk. 1. Se afsnit nedenfor om interne faglige vurderinger omfattet af ekstraheringspligten.

Hvis en myndigheds endelige beslutning om en sags afgørelse står i et internt dokument, som ikke skal udleveres efter OFL § 26, nr. 1, skal den endelige beslutning udleveres efter ekstraheringspligten i OFL § 28, stk. 1, 1. pkt.

Eksterne faglige vurderinger omfattet af ekstraheringspligten

En ekstern faglig vurdering skal udleveres, selvom vurderingen står i et dokument, som myndigheden har undtaget fra aktindsigt efter OFL § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3. Se OFL § 28, stk. 1, 2. pkt.

Bestemmelsen omfatter eksterne faglige vurderinger, der bidrager til en sags bevismæssige grundlag eller til at få klarhed over en sags faktiske grundlag.

Udlevering af en ekstern faglig vurdering er betinget af, at den er faglig og relevant for sagen.

En vurdering er ekstern, når den, der har lavet vurderingen, ikke er ansat hos den myndighed, der har bedt om vurderingen.

En ekstern vurdering er faglig, hvis den, der har lavet vurderingen, på grund af sin faglige viden og indsigt, har en særlig forudsætning for at udtale sig om et bestemt spørgsmål.

En ekstern faglig vurdering er relevant for sagen, hvis den indgår i myndighedens behandling af den konkrete sag, men det er uden betydning om vurderingen taler for eller imod myndighedens afgørelse af sagen.

Ekstraheringspligten i OFL § 28, stk. 1, 2. pkt., omfatter både eksterne faglige vurderinger i foreløbig og i endelig form. En myndighed skal således udlevere de eksterne faglige vurderinger, selvom disse modtages løbende.

Derimod er en ekstern vurdering om, hvordan en sag bør afgøres, ikke omfattet af ekstraheringspligten i OFL § 28, stk. 1, 2. pkt., og sådanne vurderinger skal derfor ikke udleveres efter denne bestemmelse.

Det samme gælder oplysninger og eksterne vurderinger om en sags retlige omstændigheder, med mindre oplysningen eller vurderingen bidrager til at skabe klarhed over sagens bevismæssige grundlag.  

Endelig er eksterne faglige vurderinger, som står i et dokument, som kan undtages fra aktindsigt efter OFL § 27, nr. 4, ikke omfattet af ekstraheringspligten i OFL § 28, stk. 1, 2. pkt. En myndighed skal således ikke udlevere en ekstern faglig vurdering, hvis denne fremgår i en brevveksling mellem myndigheden og en sagkyndig til brug for retssager eller ved overvejelse af, om en retssag bør føres.

Interne faglige vurderinger omfattet af ekstraheringspligten

En intern faglig vurdering skal udleveres, selvom den står i et dokument, som myndigheden har undtaget fra aktindsigt efter OFL § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3. Se OFL § 29, stk. 1, 1. pkt.

Det er kun interne faglige vurderinger, der foreligger i endelig form og som vedrører en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende, som skal udleveres. Der er således først adgang til aktindsigt i en intern faglig vurdering, når lovforslaget er fremsat eller det politiske initiativ er offentliggjort.

Bestemmelsen omfatter også de metoder og forudsætninger, som er brugt ved den interne faglige vurdering.

En vurdering er intern, når den, der har lavet vurderingen, er ansat hos den myndighed, der har bedt om vurderingen.

En intern vurdering er faglig, når den, der har lavet vurderingen, på grund af sin faglige viden og indsigt, har en særlig forudsætning for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. Den nødvendige faglige indsigt kan være oparbejdet i forbindelse med længere tids beskæftigelse med et bestemt område. Det er således ikke afgørende, hvilken uddannelse den, der kommer med den interne faglige vurdering, har.

En vurdering af eller et forslag til en sags løsning er ikke omfattet af ekstraheringspligten i OFL § 29, stk. 1. En myndighed skal således ikke udlevere en ansats forslag til, hvilken løsning der bør vælges i en konkret lovgivningssag.

Det samme gælder en intern faglig vurdering, som står i et dokument, der er udarbejdet til ministerrådgivning. Se OFL § 29, stk. 1, 2. pkt. Det afgørende er, om dokumentet er udarbejdet til at rådgive en eller flere ministre. Bestemmelsen omfatter blandt andet dokumenter udarbejdet til Regeringens Økonomiske Udvalg eller til brug for møder mellem ministre.

I en sag om aktindsigt i materiale vedrørende udgifter til flygtningemodtagelse i Danmark udtalte ombudsmanden, at skønnet over udgifter var vurderinger, der var foretaget af ministeriet, fordi det med dets faglige viden og indsigt havde særlige forudsætninger for at udtale sig om disse spørgsmål. Der var ikke tale om vurderinger, der byggede på den almindelige administrative indsigt, der er til stede i forvaltningsmyndigheden, og som ikke adskiller sig fra den indsigt, der også vil være til stede hos andre forvaltningsmyndigheder. Ombudsmanden udtalte på den baggrund, at de oplysninger, der fandtes i dokumentet, var interne faglige vurderinger i  OFL § 29's forstand. Ombudsmanden udtalte, at for at oplysningerne er ekstraheringspligtige efter OFL § 29, kræves imidlertid også, at oplysningerne foreligger i endelig form og det gjorde oplysningerne efter ministeriets opfattelse ikke, da der ikke var tale om en endelig version af dokumentet. Ombudsmanden kunne ikke kritisere ministeriets vurdering og kunne dermed heller ikke kritisere, at ministeriet ikke mente, at der var oplysninger i dokumentet, der var ekstraheringspligtige efter OFL § 29. Se Ombudsmandens udtalelse UDT nr. 9119 af 9. februar 2017. 

Undtagelser fra ekstraheringspligten

En myndighed har i tre tilfælde ikke pligt at foretage ekstrahering efter OFL § 28, stk. 1 og § 29, stk. 1. Se OFL § 28, stk. 2 og § 29, stk. 2.

For det første har en myndighed ikke pligt til at foretage ekstrahering, hvis dette vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Se OFL § 28, stk. 2, nr. 1.

Der er tale om et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, hvis det vil tage myndigheden 10 timer, eller hvad der svarer til mere end en fuld arbejdsdag, at gennemgå de dokumenter, der er undtaget fra aktindsigt, for at konstatere, om der skulle være oplysninger eller vurderinger, der er omfattet af ekstraheringspligten i OFL § 28, stk. 1 og § 29, stk. 1.

Såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden mv. være forpligtet til i almindelighed - og således uanset sagens omfang - at foretage ekstrahering. En myndighed mv. vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et massemedie eller en forsker, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen. Dette følger af bemærkningerne til offentlighedsloven.

I SKM2016.130.LSR fandt Landsskatteretten ud fra en samlet vurdering ikke, at klagerens anmodning om aktindsigt ville medføre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug for SKAT.

For det andet har en myndighed ikke pligt til at foretage ekstrahering, hvis de oplysninger/vurderinger, der er omfattet af ekstraheringspligten, allerede fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten. Se OFL § 28, stk. 2, nr. 2.

For det tredje har en myndighed ikke pligt til at foretage ekstrahering, hvis de oplysninger/vurderinger, der er omfattet af ekstraheringspligten, allerede er offentligt tilgængelige. Se OFL § 28, stk. 2, nr. 3. I dette tilfælde skal myndigheden oplyse, hvor oplysningerne/vurderingerne kan findes.

I en sag, hvor Statsministeriet havde undladt at ekstrahere, fandt ombudsmanden, at OFL § 28, stk. 2, nr. 3, må fortolkes sådan, at henvisningen til det sted, hvor en oplysning, som i medfør af bestemmelsen ikke ekstraheres, er offentlig tilgængelig, skal være så præcis, at den, der har søgt aktindsigt, kan konstatere, hvilke konkrete oplysninger myndigheden har undladt at ekstrahere. Det var derfor ombudsmandens opfattelse, at Statsministeriet burde have henvist til de sider og afsnit, som oplysningerne indgik i. Se FOB 2015.59.

I en sag fandt ombudsmanden, at ministeriet burde have angivet, hvor de offentligt tilgængelige oplysninger omfattet af OFL § 28, stk. 2, nr. 3, kunne findes, og at henvisningen skulle være så præcis, at journalisten kunne se, hvilke af de konkrete oplysninger ministeriet havde undladt at ekstrahere. Se FOU 2016.10.

Efter Ombudsmandens opfattelse var der ikke grundlag for at fortolke OFL § 28, stk. 2, nr. 3 og OFL § 40, stk. 1, nr. 2 således, at bestemmelserne gav mulighed for at undlade at udlevere materialet omfattet af retten til aktindsigt i et tilfælde, hvor materialet forventedes snart at blive offentligt tilgængeligt, men endnu ikke var det. Statsministeriet burde derfor have udleveret materialet til journalisten, da afgørelsen blev truffet. Se FOU nr. 2018.5.

I en sag om aktindsigt i interne dokumenter og ministerbetjeningsdokumenter, hvor et af dokumenterne indeholdt en intern faglig vurdering i endelig form, fandt ombudsmanden i den konkrete situation, ikke grundlag for at tilsidesætte Justitsministeriets opfattelse af, at den faglige vurdering ikke "indgik" i sagen om pressehenvendelse. Den interne faglige vurdering indgik således ikke i en sag om et politisk initiativ omfattet af § 29 , stk. 1 og dermed var ekstraheringspligtig.      

Gennemførelse af ekstrahering

Ekstraheringen gennemføres enten ved, at de oplysninger/vurderinger, der skal meddeles aktindsigt i, skrives over på et andet dokument, der herefter udleveres, eller ved, at oplysninger mv., der i det pågældende dokument kan undtages, lakkes ud eller på anden måde dækkes over, således at det alene er de ekstraheringspligtige oplysninger/vurderinger, er fremgår af det (afledte) udleverede dokument. Se FOB 2015.48.

Oversigt over afgørelser, domme, kendelser, SKAT-meddelelser med videre

Skemaet viser relevante afgørelser på området:

Oversigt over udtalelser fra Folketingets Ombudsmand

Skemaet viser relevante udtalelser på området: