M.1.2.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven regulerer parters udvidede adgang til aktindsigt i afgørelsessager.

Forvaltningsloven gælder for parters anmodninger om aktindsigt i afgørelsessager, jf. FVL § 9, stk. 1, 1. pkt. Forvaltningsloven indeholder ikke en definition af partsbegrebet, men udtrykket skal forstås i overensstemmelse med det almindelige forvaltningsretlige partsbegreb, herunder den praksis, der har udviklet sig i tilknytning hertil. Afgørelsens adressat, dvs. den person afgørelsen rettes til, er utvivlsomt part. Men også andre end adressaten kan være part. Som part anses i øvrigt personer, der har en væsentlig, direkte, individuel og retlig interesse (af økonomisk eller personlig art) i sagens afgørelse og udfald.

Anmeldere vil normalt ikke være parter i en eventuel sag, der rejses på grundlag af anmeldelsen. Hvis anmelderen imidlertid har en væsentlig, direkte, individuel og retlig interesse i sagens udfald - f.eks. som følge af at et erstatningskrav kan gøres gældende - vil den pågældende dog have stilling som part.

Myndigheden skal i tvivlstilfælde sikre sig, at den der anmoder om aktindsigt efter forvaltningsloven kan identificere sig som part, hvis imødekommelse af anmodningen indebærer videregivelse af oplysninger, der kunne og skulle være undtaget efter offenlighedslovens regler.

Forvaltningsloven gælder for anmodninger om aktindsigt i afgørelsessager, dvs. sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. FVL § 2, stk. 1. Ved afgørelser forstås konkrete retsakter, der fastsætter hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således faktisk forvaltningsvirksomhed, processuelle beslutninger, indstillinger og høringsudtalelser til en anden myndighed, tjenestebefalinger og almindelige beslutninger om tjenstlige forhold, generelle retsakter samt indgåelse af kontraktsforhold og andre privatretlige dispositioner, jf. afsnit B.

Reglerne om aktindsigt gælder endvidere ikke for verserende straffesager, herunder administrative straffesager på skatteministeriets område, jf. FVL § 9, stk. 3. For at der er tale om en administrativ straffesag, må det kræves, at den kompetente myndighed har taget konkrete skridt til at behandle sagen som straffesag.

For så vidt angår den sigtedes og forsvarerens adgang til materiale under sagen henvises til afsnit R.3.2.

En part i en straffesag kan dog opnå aktindsigt efter særlige regler, når sagen er afgjort, jf. FVL § 18. I modsætning til hovedreglen om, at anmodninger om aktindsigt ikke skal være begrundet, er det efter denne bestemmelse en betingelse, at parten kan anføre væsentlige grunde til støtte for ønsket om aktindsigt. Denne betingelse vil eksempelvis være opfyldt, hvis der er en begrundet formodning om, at aktindsigt vil sætte en part i stand til at gøre et erstatningsansvar gældende over for sigtede eller tiltalte i sagen, eller hvis denne part herved vil kunne godtgøre, at der er begået en fejl ved straffesagens behandling. Det vil endvidere kunne tillægges betydning, om den pågældende part vil kunne skaffe sig oplysningerne på anden måde.

Retsplejelovens bestemmelser om partens adgang til aktindsigt i en afsluttet straffesag er imidlertid mere begunstigende end FVL § 18, og der skal derfor tages udgangspunkt i retsplejelovens bestemmelser ved behandlingen af en anmodning om aktindsigt, jf. afsnit R.6.1.

Hverken almindelige eller særlige regler om tavshedspligt begrænser parters adgang til aktindsigt efter forvaltningsloven, jf. FVL § 9, stk. 2. Skattemyndighedernes særlige tavshedspligt efter SFL (skatteforvaltningsloven) § 17, og SKL (skattekontrolloven) § 6 F, er derfor eksempelvis uden betydning for afgørelser om aktindsigt efter forvaltningsloven. Oplysninger af samme art som de fortrolige oplysninger, der er omfattet af SFL (skatteforvaltningsloven) § 17, og SKL (skattekontrolloven) § 6 F, kan efter en konkret vurdering undtages fra aktindsigt efter FVL § 15, stk. 1, jf. nedenfor. Anvendelse af bestemmelsen kan især være aktuel i sager, hvor der er flere parter.

Reglerne i forvaltningslovens kapitel 4 regulerer ligesom offentlighedslovens regler kun spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give adgang til aktindsigt. Den enkelte myndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give parten/parterne i en sag aktindsigt i videre omfang end fastsat i forvaltningsloven, hvis dette ikke strider mod regler om tavshedspligt. Dette gælder selv om forvaltningsloven ikke - ligesom offentlighedsloven - indeholder en særlig bestemmelse om meroffentlighed.

Det skyldes, at forvaltningsloven er en minimumslov, der indeholder en lovfæstelse af de mindstekrav vedrørende de mest grundlæggende rettigheder, der tilkommer den, der er part i en forvaltningssag. Loven er således ikke til hinder for, at parten tillægges rettigheder og beføjelser, der går videre end loven kræver.

Partens ret til aktindsigt omfatter med de undtagelser, der er nævnt i FVL §§ 12 - 15, alle dokumenter i sagen, herunder journaludskrift og andre fortegnelser over sagens dokumenter, jf. FVL § 10, stk. 1.

Undtagelsesbestemmelserne i FVL §§ 12 - 14, omfatter undtagelse af dokumenter, og bestemmelsen i FVL § 15, omfatter undtagelse af oplysninger.

Efter FVL § 12, stk. 1, nr. 1 - 3, omfatter partens ret til aktindsigt generelt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Bestemmelsen kan kun anvendes i det omfang de pågældende dokumenter ikke videregives eller ikke tidligere er blevet videregivet til andre myndigheder eller private. Udveksling af interne dokumenter mellem eksempelvis SKAT og Skatteministeriet, Departementet vil således indebære, at de pågældende dokumenter mister deres interne karakter og undergives retten til aktindsigt efter forvaltningslovens almindelige regler, jf. FOB 1999, 321. Dette gælder som hovedregel også for interne arbejdsdokumenter, der videregives til klage-, kontrol- eller tilsynsmyndigheder. Interne arbejdsdokumenter, der videregives til en klage-, kontrol- eller tilsynsmyndighed i anledning af en klage over afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter, vil dog ikke blive omfattet af retten til aktindsigt, jf. FOB 1994, 52ff. Afgivelse af internt arbejdsmateriale til Folketingets Ombudsmand i forbindelse med en klage vil - uanset klagens indhold - heller ikke medføre, at det pågældende materiale omfattes af retten til aktindsigt, jf. FOB 1975, 318.

Det er i bemærkningerne til skatteforvaltningsloven anført, at den nye forvaltning skal være åben i forhold til borgerne. Samlingen af told- og skatteforvaltningen i én landsdækkende myndighed har den konsekvens, at udveksling af dokumenter mellem de forskellige dele af denne enhedsforvaltning anses for intern set i forhold til de almindelige regler om aktindsigt. Reglerne om partsaktindsigt vil dog i følge disse bemærkninger blive administreret således, at der i samme omfang som tidligere vil være fuld aktindsigt i dokumenter om egne forhold. Det betyder, at interne dokumenter, der eksempelvis udveksles >mellem to af de seks regionale enheder, mellem to landsdækkende enheder eller mellem en af disse enheder og Hovedcentret<, ikke efter udveksling vil blive anset for interne dokumenter. Dokumenterne vil derfor være omfattet af retten til aktindsigt efter forvaltningslovens almindelige bestemmelser.

Efter FVL § 13, nr. 1 - 3, omfatter retten til aktindsigt - uanset hovedreglen i § 12 - en række interne arbejdsdokumenter, der foreligger i endelig form, når

• dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,
• dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter lov om offentlighed i forvaltningen, eller
• dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

Efter FVL § 15, stk. 1, nr. 1 - 5, kan retten til aktindsigt i oplysninger begrænses ud fra hensynet til private eller offentlige interesser. I modsætning til bestemmelserne om interne arbejdsdokumenter i §§ 12 - 14, der er absolutte, forudsætter anvendelse af § 15, stk. 1, nr. 1 - 5, en afvejning af modstående interesser. Der skal i denne afvejning på den ene side indgå partens interesse i at kunne benytte de pågældende oplysninger til varetagelse af sit tarv, og på den anden side "afgørende hensyn" til den pågældende selv, andre private interesser eller offentlige interesser. Partens varetagelse af sit tarv på den ene side omfatter her partens tarv under sagens behandling, herunder overvejelser om sagens indbringelse for højere administrativ myndighed, domstole eller Folketingets Ombudsmand. Hensynet til offentlige eller private interesser på den anden side må for at kunne begrunde indskrænkning i partens adgang til aktindsigt efter § 15 være af en sådan styrke, at de i det konkrete tilfælde bedømmes som "afgørende" modhensyn. Med anvendelsen af ordene "afgørende hensyn" er det tilkendegivet, at oplysninger kun kan undtages fra aktindsigt, hvor der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen imødekommes.

For så vidt angår anvendelsesområdet for FVL § 15, stk. 1, nr. 4, om hensynet til det offentliges kontrol- eller planlægningsvirksomhed mv., har ombudsmanden i en sag om afslag på aktindsigt i anmeldelser udtalt, at der efter hans opfattelse ikke forelå sådanne hensyn som kunne begrunde at skatteyderen ikke straks skulle have aktindsigt i sagen. Det gjaldt både oplysningerne om at der forelå anmeldelser, oplysningerne om anmelders navn, indholdet af anmeldelserne og øvrige dokumenter med oplysninger om skatteyders indtægter som musiker, jf. FOB 2004, 346 ff. Ombudsmanden konkluderer, at bestemmelsen i FVL § 15, stk. 1, nr. 4, kun kan anvendes, når der i forhold til partens adgang til aktindsigt foreligger afgørende modhensyn af en sådan karakter, at der efter et konkret skøn er nærliggende og sandsynliggjort fare for, at kontrolhensyn vil lide skade af væsentlig betydning. Det præciseres herved, at det forhold, at det "ikke kan udelukkes" at der vil indtræde kontrolmæssig skadevirkning, ikke er tilstrækkeligt. Det præciseres endvidere, at det forhold, at kontrolprocessen vanskeliggøres ikke i sig selv er et afgørende modhensyn, når selve kontrolformålet ikke samtidig lider skade af væsentlig betydning. Det er i denne sammenhæng uden betydning om partens interesse i at kende oplysningerne antages at være mere eller mindre tungtvejende, hvis der ikke foreligger sådanne afgørende hensyn der taler imod meddelelse af aktindsigt.

Afvejningen efter § 15, stk. 1, skal foretages for hvert enkelt oplysning og dokument for sig, jf. forudsætningen herom i stk. 2.

Selv om et dokument eller en oplysning er undtaget fra aktindsigt efter FVL §§ 12, 14 eller 15, har myndighederne en ekstraheringspligt, jf. FVL §§ 12, stk. 2, 14, stk. 2, og 15, stk. 2. Det betyder efter stk. 2 i FVL §§ 12 og 14, at myndigheden har pligt til at meddele aktindsigt i visse oplysninger efter de øvrige regler i forvaltningslovens kapitel 4, uanset bestemmelsernes stk. 1. Pligten omfatter oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene er indeholdt i det pågældende dokument. Efter FVL § 15, stk. 2, gælder tilsvarende, at der skal gives aktindsigt i den del af et dokuments indhold, der ikke kan undtages fra partens adgang til aktindsigt efter stk. 1. Hvis dokumenter eller oplysninger er undtaget fra aktindsigt efter §§ 12, 14 eller 15, skal det fremgå af afgørelsen om aktindsigt, at spørgsmålet om ekstrahering har været vurderet i de pågældende dokumenter.