A.A.6.1.4 Særlig tavshedspligt i international ret

Indhold

Dette afsnit handler om særlig tavshedspligt i international ret.

Afsnittet indeholder:

• Generelt om særlig tavshedspligt i international ret
• Særlig tavshedspligt i international ret på skatteområdet
• Særlig tavshedspligt i international ret på toldområdet
• Oversigt over udtalelser fra Folketingets Ombudsmand.

Generelt om særlig tavshedspligt i international ret

Der findes en række bestemmelser om særlig tavshedspligt i international ret, der har betydning for videregivelse af fortrolige oplysninger.

I det omfang sådanne bestemmelser findes i EU-forordninger, dvs. retsregler der er umiddelbart anvendelige, eller i EU-retsakter og folkeretlige traktater, der ved lovomskrivning eller lovhenvisning er gjort til en del af dansk ret, vil de være omfattet af begrebet "særlige bestemmelser fastsat ved lov" i offentlighedsloven. Oplysninger omfattet af sådanne bestemmelser om tavshedspligt vil derfor som hovedregel kunne undtages efter offentlighedsloven. Se OFL § 35.

Derimod vil sådanne bestemmelser som udgangspunkt ikke have betydning for afgørelser om aktindsigt efter forvaltningsloven, da hovedreglen i loven er, at tavshedspligt ikke begrænser parters ret til aktindsigt. Se FVL § 9, stk. 1. Det vil dog i disse tilfælde være nærliggende at overveje, om myndigheden er forpligtet til at begrænse aktindsigten ved hjælp af bestemmelsen om hensynet til fremmede stater. Se FVL § 15 a, stk. 1.

Databeskyttelsesforordningen

Databeskyttelsesforordningens kapitel V (artikel 44-50) indeholder særlige regler om overførsel af personoplysninger til tredjelande, dvs. lande uden for EU/EØS.

Såfremt den dataansvarlige ønsker at overføre personoplysninger til et tredjeland eller en international organisation, skal den dataansvarlige både overholde de almindelige behandlingsregler i databeskyttelsesforordningens kapitel II og de særlige regler i kapitel V. 

Formålet med de særlige regler i databeskyttelsesforordningens kapitel V er at sikre, at den databeskyttelse som de registrerede er sikret i EU efter forordningens regler ikke bliver udvandet, blot fordi oplysningerne overføres til lande eller organisationer uden for EU’s grænser.

Der sondres mellem overførsel til sikre og usikre tredjelande. Det er Kommissionen, der fastlægger hvilke lande og organisationer, der kan anses som sikre, og som derfor af Kommissionen er godkendt som havende et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, som i det væsentlige svarer til det beskyttelsesniveau, der gælder i EU. Listen over sikre tredjelande offentliggøres i EU-Tidende og på deres hjemmeside.

De europæiske datatilsyn har opstillet fire essentielle europæiske garantier, der altid skal efterleves, uanset om personoplysningerne overføres til et sikkert eller et usikkert tredjeland. Garantierne har følgende indhold:

1. Myndigheder i tredjelandes adgang til og brug af personoplysninger hidrørende fra EU skal ske på grundlag af klare, præcise og tilgængelige regler.

2. Myndigheder i tredjelandes adgang til og brug af personoplysninger hidrørende fra EU skal være nødvendig og proportional. Det betyder, at der skal være balance mellem formålet (national sikkerhed) og indgrebet i de registreredes ret til beskyttelse af deres privatliv.

3. Der skal være en uafhængig og effektiv tilsynsmyndighed i tredjelandet.

4. Der skal være tilgængelige og effektive retsmidler for de registrerede i tredjelandet.

Når Kommissionen har truffet afgørelse om, at et tredjeland er sikkert, betyder det, at der kan ske overførsel af personoplysninger til en modtager i dette land eller international organisation, uden at der først skal søges om specifik godkendelse fra en kompetent tilsynsmyndighed eller lignende, dog under forudsætning af, at forordningens øvrige regler herunder behandlingsreglerne i kapitel II, samt de fire essentielle europæiske garantier overholdes.

En overførsel til et tredjeland, som Kommissionen har vurderet ikke har et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau (usikkert tredjeland), kan kun ske, hvis dataekspotøren (den dataansvarlige eller databehandleren i EU) har givet de fornødne garantier for databeskyttelse. Det er også en betingelse, at der findes rettigheder, som kan håndhæves, og effektive retsmidler for de registrerede, som er tilgængelige. Fornødne garantier kan fx gives ved indgåelse af en kontrakt mellem dataeksportøren (i EU) og dataimportøren (i et tredjeland).

Én af de muligheder, som dataeksportøren har for at give de fornødne garantier i forbindelse med at overføre personoplysninger til en modtager i et usikkert tredjeland er et retligt bindende instrument, som kan håndhæves mellem offentlige myndigheder. Se databeskyttelsesforordningen artikel 46, stk. 2, litra a. Et sådant retligt bindende instrument kan bl.a. være et aftalememorandum eller en udvekslingsaftale på eksempelvis skatteområdet.

I den forbindelse er det vigtigt at få fastslået, om instrumentet er retligt bindende eller ej. Hvis instrumentet er retligt bindende, og dermed kan håndhæves parterne imellem, kræves der ikke en specifik godkendelse fra den kompetente tilsynsmyndighed (Datatilsynet, hvis overførslen sker fra Danmark). Derimod kræves der en specifik godkendelse fra tilsynsmyndigheden, hvis instrumentet ikke er retligt bindende.

Eksempel

Skatteministeriet har indgået dobbeltbeskatningsaftale med skattemyndighederne i USA. I denne aftale er der retligt bindende regler om, i hvilket omfang der kan ske udveksling af skatteoplysninger. Idet der er tale om et retligt bindende instrument, kan der ske overførsel af personoplysninger til skattemyndighederne i USA, uden at Skatteforvaltningen forudgående skal indhente en specifik godkendelse fra Datatilsynet.

I de tilfælde, hvor Kommissionen ikke har fastslået, at et tredjeland eller international organisation er sikkert (usikkert tredjeland), og der ikke på anden vis kan gives de fornødne garantier, kan overførsel af personoplysninger kun ske, hvis én af de særlige undtagelser i databeskyttelsesforordningens artikel 49 er opfyldt. Bemærk, at flere af undtagelserne ikke gælder for offentlige myndigheder, og at undtagelserne skal fortolkes restriktivt.

Efter databeskyttelsesforordningen artikel 49 kan overførsel til et usikkert tredjeland bl.a. ske, hvis overførslen er nødvendig af hensyn til vigtige samfundsinteresser, for at beskytte vitale interesser, eller for at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares.

Datatilsynet har på sin hjemmeside www.datatilsynet.dk offentliggjort en vejledning om overførsel af personoplysninger til tredjelande.

Særlig tavshedspligt i international ret på skatteområdet

På skatteområdet findes bestemmelser om særlig tavshedspligt bl.a. i de dobbeltbeskatningsoverenskomster (DBO), som Danmark har indgået med andre stater.

Dobbeltbeskatningsoverenskomster er folkeretlige traktater, som er en del af gældende dansk ret - uanset om de er gennemført før eller efter bemyndigelseslovens ophævelse i 1994.

Modelkonventionen

De fleste dobbeltbeskatningsoverenskomster indeholder bestemmelser om udveksling af oplysninger og tavshedspligt, der med mindre afvigelser svarer til modelkonventionens bestemmelser om udveksling af oplysninger. Se OECD's modelkonvention, artikel 26. Se afsnit C.F.8.2.2.26.1.5 Tavshedspligt.

Efter denne artikel skal enhver oplysning, som er modtaget af en af de kontraherende stater i medfør af artiklens udvekslingsbestemmelser, behandles som hemmelig på samme måde som oplysninger modtaget i henhold til den interne lovgivning i denne stat. Det betyder, at opretholdelsen af hemmeligholdelse i en stat, der modtager oplysninger, er et spørgsmål om den nationale lovgivning i den pågældende stat.

Bestemmelsen fastsætter endvidere, at disse oplysninger kun må meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med påligning, opkrævning, tvangsinddrivelse eller retsforfølgning af eller afgørelse af ankesager, med hensyn til skatter omhandlet af overenskomsten. Efter modelkommentaren omfatter denne kreds "også skatteyderen, hans befuldmægtiget eller vidnerne." Se artikel 26, stk. 1.

Efter stk. 2, skal stk. 1 i intet tilfælde kunne fortolkes således, at der pålægges en kontraherende stat pligt til at foretage forvaltningsakter, der strider mod dens egen og den anden kontraherende stats lovgivning eller forvaltningspraksis. Se artikel 26, stk. 2.

Det indebærer, at bestemmelser om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsoverenskomster ikke begrænser parters ret til aktindsigt, i overensstemmelse med hovedreglen i FVL § 9, stk. 1.

En eventuel undtagelse af oplysninger fra aktindsigt skal derfor afgøres efter dagældende bestemmelser i FVL § 15, stk. 1, nr. 2 og 4 (svarer til FVL § 15 a, stk. 1 og § 15 b, nr. 2) Se FOB 1992, 238 ff.

Ombudsmanden udtaler i sagen, som vedrører den dansk-tyske dobbeltbeskatningsoverenskomst, at der ikke efter hans opfattelse vil kunne være "afgørende hensyn" af den art, som er omhandlet i den dagældende FVL § 15, stk. 1, nr. 2, om hensynet til fremmede magter, der medfører undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i sager om dobbeltbeskatning. Derimod kan den dagældende FVL § 15, stk. 1, nr. 4, om kontrolhensyn efter omstændighederne anvendes, hvis der vil kunne påvises en konkret og nærliggende risiko for skatteunddragelse af ikke ubetydeligt omfang.

Særlig tavshedspligt i international ret på toldområdet

Lovgrundlag

De følgende forordninger udgør lovgrundlaget for den særlige tavshedspligt på toldområdet:

• Art. 12 i Rådets forordning (EØF)EU-forordning nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 (EUTK).
• Art. 45 i Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne (bistandsforordningen)
• Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (aktindsigtsforordningen).

Oplysninger omfattet af tavshedspligten

Det fremgår af EUTK art. 12, at enhver oplysning af fortrolig art, eller som meddeles fortroligt, er omfattet af tavshedspligt. 

Af bistandsforordningens art. 45 fremgår, at oplysninger, der under en hvilken som helst form meddeles i medfør af forordningen, er fortrolige. Dette gælder også oplysningerne i toldinformationssystemet. Oplysningerne er omfattet af den tjenstlige tavshedspligt, der gælder for oplysninger af samme art i den medlemsstat, som modtager dem. 

Betingelser for videregivelse af oplysninger

Tavshedspligten indebærer ifølge EUTK, at en fortrolig oplysning kun må videregives, når

• der foreligger udtrykkelig tilladelse fra den person eller myndighed, som har givet oplysningen, eller
• toldmyndighederne er forpligtet eller bemyndiget til videregivelse efter gældende bestemmelser eller i forbindelse med en retssag.

Ifølge bistandsforordningen kan videregivelse af fortrolige oplysninger kun ske, hvis oplysningerne ikke meddeles andre personer end dem, der er bemyndiget til at kende eller bruge dem i kraft af deres stilling i medlemsstaterne eller i EU's institutioner.

Desuden kan videregivelse ske, hvis oplysningerne ikke anvendes til andre formål end dem, der er fastsat i forordningen, medmindre den medlemsstat eller Kommissionen, som har afgivet dem eller registreret dem i toldinformationssystemet, udtrykkeligt har indvilliget i det. I så fald kræves det, at videregivelsen af oplysninger sker på de af medlemsstaten eller Kommissionen fastsatte betingelser, og at meddelelsen med oplysninger eller anvendelsen af disse ikke er i strid med gældende bestemmelser i den medlemsstat, hvor myndigheden, som har modtaget dem, er hjemmehørende.

Undtagelse fra bistandsforordningen

Bestemmelserne i forordningen finder ikke anvendelse, hvis de overlapper specifikke bestemmelser i andre regler om gensidig bistand og samarbejde mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og mellem disse myndigheder og Kommissionen med henblik på gennemførelse af told- og landbrugsbestemmelserne. Se art. 1, 2. afsnit, i bistandsforordningen.

Aktindsigt

Bestemmelserne om tavshedspligt i toldkodeksen og bistandsforordningen regulerer ikke udtrykkeligt spørgsmålet om parters ret til aktindsigt i de tavshedsbelagte oplysninger. Aktindsigt må i stedet afgøres efter aktindsigtsforordningen og EU-Domstolens retspraksis.

Oversigt over udtalelser fra Folketingets Ombudsmand

Skemaet viser relevante udtalelser på området: