A.A.6.2.2.2.5 Omfang og undtagelser efter forvaltningslovens regler om aktindsigt

Indhold

Dette afsnit handler om omfanget af partens ret til aktindsigt og de undtagelser, der gælder for retten til aktindsigt.

Afsnittet indeholder:

• Omfang
• Undtagelse af dokumenter
• Undtagelse af oplysninger
• Ekstrahering
• Oversigt over udtalelser fra Folketingets Ombudsmand.

Omfang

Partens ret til aktindsigt omfatter med de undtagelser, der er nævnt i FVL §§ 12 - 15 b, alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af skrivelser, der er udgået fra myndigheden (1), og journaludskrift og andre fortegnelser over sagens dokumenter (2). Se FVL § 9, stk. 2, nr. 1 og 2.

En anmodning fra parten om aktindsigt i oplysninger, der senere måtte indgå på sagen (løbende aktindsigt), vil myndigheden i almindelighed være forpligtet til at notere på sagen og sørge for, at parten løbende eller i hvert fald med regelmæssige mellemrum bliver gjort bekendt med nye dokumenter i sagen. Se FOB 1992,60.   

Se afsnit A.A.7.5 Formelle mangler eller fejl om ugyldig afgørelse ved manglende svar på anmodning om aktindsigt.

Retten til aktindsigt i et dokument, der er afsendt af myndigheden til andre end den part, der anmoder om aktindsigt, gælder først fra dagen efter afsendelsen af dokumentet. Se FVL § 9, stk. 4.

Partens ret til aktindsigt omfatter interne faglige vurderinger i endelig form. Se FVL § 14 b. Bestemmelsen fastslår, at der i sager, hvor det er  almindelig praksis at indhente eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen af den pågældende type sager, omfatter retten til aktindsigt oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, som måtte være foretaget af de pågældende spørgsmål.

Bestemmelsen omfatter ikke interne faglige vurderinger i endelig form til brug i retssager eller ved overvejelser af, om en retssag bør føres, selvom de indgår i sagstyper, hvor der er en almindlig praksis for at indhente eksterne faglige vurderinger af samme spørgsmål.       

Undtagelsesbestemmelserne i FVL §§ 12 og 14, omfatter undtagelse af dokumenter, og bestemmelsen i FVL §§ 15, 15a og 15 b, omfatter undtagelse af oplysninger.

Undtagelse af dokumenter

Visse dokumenter er undtaget fra aktindsigt. Se FVL §§ 12 og 14.

Interne dokumenter - hovedregel

Partens ret til aktindsigt omfatter som hovedregel ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Se FVL § 12, stk. 1.

Bestemmelsen kan ikke anvendes i det omfang, de pågældende dokumenter videregives eller tidligere er blevet videregivet til andre myndigheder eller private, idet de ved ekstern videregivelse mister deres status som interne dokumenter. Se FVL § 12, stk. 1, 2. pkt. 

Interne arbejdsdokumenter, der videregives til en klage-, kontrol- eller tilsynsmyndighed i anledning af en klage over afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter, vil dog ikke blive omfattet af retten til aktindsigt. Se FOB 1994, 52. Se forvaltningslovens §12, stk. 2. Se nedenstående afsnit om udveksling af interne dokumenter mellem SKAT og de to styrelser-Spillemyndigheden og Skatteankestyrelsen.

Afgivelse af internt arbejdsmateriale til Folketingets Ombudsmand i forbindelse med en klage vil uanset klagens indhold heller ikke medføre, at det pågældende materiale omfattes af retten til aktindsigt. Se FOB 1975, 318.

Udveksling af interne dokumenter internt i SKAT

Selvom interne arbejdsdokumenter er undtaget fra aktindsigt efter forvaltningslovens almindelige regler, giver SKAT parter "meraktindsigt" i dokumenter, der udveksles mellem to forretningsområder i SKAT. SKAT giver endvidere "meraktindsigt" i dokumenter, der udveksles mellem Juridisk Administration og Jura, som hører under samme forretningsområde, HR og Stab. Det sker som følge af bemærkningerne til skatteforvaltningsloven. Meraktindsigt er, når der gives aktindsigt efter reglerne om meroffentlighed, selvom den pågældende sag, eller de pågældende dokumenter eller oplysninger efter lovens almindelige regler kan undtages fra aktindsigt. Hvis der for eksempel udveksles interne dokumenter mellem Inddrivelse og Indsats, skal der gives meraktindsigt i disse.

Bortset fra interne dokumenter, der udveksles mellem Juridisk Administration og Jura, anses interne dokumenter, der udveksles indenfor ét forretningsområde (f.eks. Indsats) for interne dokumenter, som er undtaget fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 12, stk. 1. Det kan f.eks. være udkast til notater eller lignende, som drøftes mellem medarbejderne i forretningsområdet for at afklare forretningsområdets holdning til en faglig problemstilling.

Når et dokument er undtaget fra aktindsigt, er der dog pligt til at udlevere oplysninger i dokumentet om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagens afgørelse - den såkaldte ekstraheringspligt, jf. forvaltningslovens § 14 a, stk. 1. Det samme gælder efter denne bestemmelse (også) eksterne faglige vurderinger, som findes i dokumentet.

Herudover skal der efter forvaltningslovens § 14 b gives aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, som findes i et internt dokument, når der er praksis for at indhente eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen af den pågældende type sager.

Samtidig skal det altid overvejes, om der kan gives aktindsigt i yderligere oplysninger i dokumentet, eller eventuelt i hele dokumentet, efter princippet om meroffentlighed. Der skal således så vidt muligt gives aktindsigt i interne arbejdsdokumenter, medmindre afgørende hensyn til SKATs interne arbejds- og beslutningsproces taler imod at give meraktindsigt.  

Eksempel: Et internt dokument, som udveksles fra et forretningsområder til et andet forretningsområde, mister sin interne karakter og parten har aktindsigt.

Eksempel: Et internt dokument udveksles inden for Indsats, Inddrivelse, IT, Økonomi eller Kundeservice, mister ikke sin interne karakter.

Eksempel: Et internt dokument udveksles mellem Juridisk Administration til Jura og omvendt, mister sin interne karakter og parten har aktindsigt.

Udveksling af interne dokumenter mellem SKAT og Skatteministeriets departement

Udveksles et internt arbejdsdokument mellem SKAT og departementet, mister dokumentet sin interne karakter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Udveksling af interne dokumenter mellem SKAT og de to styrelser - Spillemyndigheden og Skatteankestyrelsen

Udveksles et internt arbejdsdokument mellem SKAT og Spillemyndigheden, mister dokumentet sin interne karakter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Udveksles derimod et internt dokument mellem SKAT og Skatteankestyrelsen i forbindelse med en klage, sker udvekslingen af retlige grunde, hvorfor det ikke mister sin interne karakter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2. Det bemærkes, at SKATs udtalelser, som sendes til Skatteankestyrelsen, ikke er interne dokumenter.

Undtagelse fra hovedreglen

 Dokumenter, der er afgivet til udenforstående, mister ikke sin interne karakter, hvis afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde. Se forvaltningslovens §12, stk. 2. 

Retten til aktindsigt omfatter - uanset hovedreglen i FVL § 12 - en række interne arbejdsdokumenter, der foreligger i endelig form, når

• dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse
• dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter lov om offentlighed i forvaltningen. Se OFL§ 14.
• dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder. Se FVL § 13, nr. 1 - 3.

Andre dokumenter

Retten til aktindsigt omfatter endvidere ikke en række specifikt angivne og udtømmende opregnet dokumenttyper:

• Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.
• Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.
• Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af om retssag bør føres. Se FVL § 14, nr. 1 - 3.

Undtagelse af oplysninger

Visse oplysninger er undtaget fra aktindsigt. Se FVL §§ 15 og  15 a.

Retten til aktindsigt i oplysninger kan begrænses af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar. Se FVL § 15. Bestemmelsen svarer til offentlighedslovens § 31. Se afsnit A.A.6.2.2.3.4.4 Undtagelse af oplysninger.

Retten til aktindsigt i oplysninger kan begrænses af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser mv. Se FVL § 15 a, stk. 1.Bestemmelsen svarer til offentlighedslovens § 32. Se afsnit A.A.6.2.2.3.4.4 Undtagelse af oplysninger.

Det er ikke en betingelse for at kunne undtage oplysningerne fra retten til aktindsigt efter ovennævnte to bestemmelser, at der efter en konkret vurdering kan påvises en nærliggende fare for, at de omtalte interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis aktindsigten imødekommes. 

I en sag udtalte Folketingets Ombudsmand, at den dagældende bestemmelse i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 2 (enslydende med den nugældende FVL § 15 a, stk. 1) ikke fandt anvendelse ved afgørelse af aktindsigt i en dobbeltbeskatningssag. Se FOB1992, 238.  

Visse oplysninger er undtaget fra aktindsigt. Se FVL § 15 b.

Retten til aktindsigt i oplysninger kan begrænses i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til

1) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lign. samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

2) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

3) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed

4) forskeres og kunstneres originale ideer samt foreløbige forskningsresultater og manuskripter eller

5) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlig karakter er påkrævet.  Se FVL § 15 b.    

Konkret afvejning

Retten til aktindsigt i oplysninger kan begrænses ud fra hensynet til private eller offentlige interesser. Se FVL §§ 15 a, stk. 2 og 15 b, nr. 1-5.

I modsætning til bestemmelserne om undtagelse af dokumenter, der er absolutte, forudsætter anvendelse af bestemmelserne om undtagelse af oplysninger, en konkret afvejning af modstående hensyn.

Der skal i denne afvejning på den ene side indgå hensynet til partens interesse i at kunne benytte de pågældende oplysninger til varetagelse af sit tarv, og på den anden side "afgørende hensyn" til den pågældende selv, andre private interesser eller offentlige interesser.

Hensynet til partens varetagelse af sit tarv på den ene side omfatter her partens tarv under sagens behandling, herunder overvejelser om sagens indbringelse for højere administrativ myndighed, domstole eller Folketingets Ombudsmand.

Hensynet til offentlige eller private interesser på den anden side må for at kunne begrunde indskrænkning i partens adgang til aktindsigt være af en sådan styrke, at de i det konkrete tilfælde bedømmes som "afgørende" modhensyn. Med anvendelsen af ordene "afgørende hensyn" er det tilkendegivet, at oplysninger kun kan undtages fra aktindsigt, hvor der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen imødekommes.

Om bestemmelsens anvendelsesområde har ombudsmanden i en sag om afslag på aktindsigt i en dobbeltbeskatningssag udtalt, at den dagældende bestemmelse i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 2 (enslydende med den nugældende FVL § 15 a kun i ganske begrænset omfang ville kunne finde anvendelse. Se FOB1992, 238. 

Afvejningen af hensyn skal foretages for hver enkelt oplysning og dokument for sig. Se forudsætningen herom i FVL § 14 . Se om Ekstrahering nedenfor.

Særligt om hensynet til det offentliges kontrolvirksomhed

Efter en konkret afvejning kan partens ret til oplysninger bl.a. begrænses af hensyn til det offentliges kontrol- eller planlægningsvirksomhed mv. Se FVL § 15 b, nr. 2. Bestemmelsen svarer til  OFL § 33, nr. 3.

Om bestemmelsens anvendelsesområde har ombudsmanden i en sag om afslag på aktindsigt i anmeldelser udtalt, at der efter hans opfattelse ikke forelå sådanne hensyn som kunne begrunde at den anmeldte/parten ikke straks skulle have aktindsigt i sagen. Det gjaldt både oplysningerne om, at der forelå anmeldelser, oplysningerne om anmelders navn, indholdet af anmeldelserne og øvrige dokumenter med oplysninger om den anmeldtes/partens indtægter som musiker. Se FOB 2004, 346.

Ombudsmanden konkluderede, at bestemmelsen i tidligere gældende FVL § 15, stk. 1, nr. 4 ( enslydende med den nugældende FVL § 15 b, nr. 2), kun kan anvendes, når der i forhold til partens ret til aktindsigt foreligger afgørende modhensyn af en sådan karakter, at der efter et konkret skøn er nærliggende og sandsynliggjort fare for, at kontrolhensyn vil lide skade af væsentlig betydning.

Det præciseres herved, at det forhold, at det "ikke kan udelukkes" at der vil indtræde kontrolmæssig skadevirkning, ikke er tilstrækkeligt.

Det præciseres endvidere, at det forhold, at kontrolprocessen vanskeliggøres, ikke i sig selv er et afgørende modhensyn, når selve kontrolformålet ikke samtidig lider skade af væsentlig betydning. Det er i denne sammenhæng uden betydning om partens interesse i at kende oplysningerne antages at være mere eller mindre tungtvejende, hvis der ikke foreligger sådanne afgørende hensyn, der taler imod meddelelse af aktindsigt.

Særligt hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet

Partens ret til aktindsigt kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Se FVL § 15 b, nr. 5. For at undtage oplysninger omfattet af bestemmelsen fra partens ret til aktindsigt skal afgørende hensyn til de interesser, der er opregnet i bestemmelsen, tale imod udleveringen af oplysningerne til parten.

Delvis aktindsigt

Såfremt de hensyn, der er nævnt i FVL §§ 15- 15 b , kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal der meddeles parten aktindsigt i dokumentets øvrige indhold. Se  FVL § 15 c. Bestemmelsen svarer til bestemmelsen i OFL § 34.  

Ekstrahering

Selv om et dokument er undtaget fra aktindsigt efter FVL §§ 12 og 14, har myndighederne en ekstraheringspligt. Se FVL § 14 a, stk. 1, 1. pkt.

Det betyder, at myndigheden har pligt til at meddele aktindsigt i visse oplysninger efter de øvrige regler i forvaltningslovens kapitel 4, uanset bestemmelserne i lovens §§ 12 og 14. Pligten omfatter oplysninger vedrørende sagens faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagens afgørelse, og som alene er indeholdt i det pågældende dokument. Se FVL § 14 a, stk. 1, 1. pkt.

Tilsvarende gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger i endelig form, som findes i sådanne dokumenter, der er omfattet af FVL §§ 12 og § 14, nr. 1 og 2. Se FVL § 14 a, stk. 1, 2. pkt.

Der er ikke pligt til at foretage ekstrahering efter forvaltningslovens § 14 a, stk. 1 af oplysninger, der fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten. Se FVL § 14 a, stk. 2.

Hvis dokumenter er undtaget fra aktindsigt efter FVL §§ 12 og 14, skal det fremgå af afgørelsen om aktindsigt, at spørgsmålet om ekstrahering har været vurderet i de pågældende dokumenter.

Oversigt over udtalelser fra Folketingets Ombudsmand

Skemaet viser relevante udtalelser på området: