Indhold

Dette afsnit handler om ekstrahering, dvs. vurderingen af, om et dokument, der ellers kan undtages fra retten til aktindsigt, indeholder oplysninger om en sags faktiske grundlag mv. Sådanne oplysninger er der normalt pligt til at ekstrahere og udlevere, fx ved at overstrege de oplysninger, der ikke skal ekstraheres.   

• Ekstrahering betyder, at man meddeler aktindsigt i visse oplysninger i et dokument, som ellers er undtaget fra aktindsigt
• Ekstraheringspligten omfatter alle relevante oplysninger om en sags faktiske grundlag og såkaldte eksterne faglige vurderinger
• Ekstraheringspligten omfatter også interne faglige vurderinger i endelig form, hvis oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller andet offentliggjort politisk initiativ (dog ikke i såkaldte ministerrådgivningsdokumenter)
• Der gælder ikke ekstraheringspligt i visse tilfælde, bl.a. hvor oplysningerne fremgår af andre dokumenter, som udleveres
• De ekstraheringspligtige oplysninger kan (som alle andre oplysninger) undtages fra aktindsigt, hvis der i det konkrete tilfælde foreligger modstående private eller offentlige interesser som angivet i OFL §§ 30-33.

Afsnittet indeholder:

• En sags faktiske grundlag
• Eksterne faglige vurderinger 
• Interne faglige vurderinger 
• Ekstrahering kan undlades

En sags faktiske grundlag

Oplysninger om "en sags faktiske grundlag" skal udleveres, selvom oplysningerne står i et dokument, som kan undtages fra aktindsigt efter dokumentundtagelsesbestemmelserne (OFL § 23, stk. 1, § 24, stk. 1, § 25 eller § 27, nr. 1-4). Se OFL § 28, stk. 1, 1. pkt.

Det har ikke betydning for spørgsmålet om ekstraheringspligtens indtræden, hvilken form oplysningerne optræder i (talepunkter mv.), men det afgørende er karakteren af de pågældende oplysninger.

Begrebet "oplysninger om en sags faktiske grundlag" i § 28, stk. 1, 1. pkt., har to hovedbetydninger:

For det første gælder det for, oplysninger, som meget oplagt er fakta. Lovbemærkningerne nævner som eksempel på en faktuel oplysning, at "der på en motorvejsstrækning passerer 20.000 biler dagligt".

For det andet gælder det ifølge lovebemærkningerne  for"andre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag". Det er således ikke nok at se på oplysningens indhold - om den er faktuel eller ej. Man må også se på, hvilken funktion oplysningen har i den konkrete sag. Lidt forenklet kan man kalde den type oplysninger for "funktionsfakta", og her kan der være tale om mere subjektivt prægede oplysninger.

Herudover kan offentligheden under visse omstændigheder få indsigt i de eksterne og interne faglige vurderinger, der knytter sig til den enkelte sag. Det fremgår af OFL § 28, stk. 1, 2. pkt., og § 29, se nærmere nedenfor.

Nogle konkrete sager fra ombudsmandens praksis giver en god illustration af, hvad der kan være "funktionsfakta".

FOB 2014-14 handlede om et notat, som SKAT havde sendt til skatteministeren. SKATs praksis om foreløbige momsfastsættelser havde vist sig at være forkert, og SKAT havde derfor ændret sin praksis og planlagt yderligere tiltag. Notatet var sendt til ministeren bl.a. for at give ministeren et grundlag til at vurdere eventuelle yderligere tiltag. SKAT havde undtaget notatet fra aktindsigt som et ministerbetjeningsdokument og mente ikke, at der var ekstraheringspligtige oplysninger i det. Det var ikke begrundet nærmere. Selv om nogle af oplysningerne i notatet havde karakter af vurderinger, kom ombudsmanden frem til, at de fleste oplysninger skulle ekstraheres. Ombudsmanden lagde vægt på, at oplysningerne beskrev de forhold, som lå til grund for SKATs overvejelser i sagen, og altså belyste grundlaget for de tiltag, som SKAT havde besluttet at iværksætte. Ombudsmanden lagde således vægt på oplysningernes funktion i sagen.

FOB 2014-21 drejede sig om, hvorvidt oplysninger i en APV (arbejdspladsvurdering) udarbejdet i Transportministeriet var ekstraheringspligtige. Transportministeriet havde undtaget APV’en fra aktindsigt i sin helhed. Mange af oplysningerne i APV’en var sammenfatninger af medarbejdernes vurderinger af eller holdninger til bestemte spørgsmål. Ombudsmanden konkluderede, at resultaterne af målingerne i APV’en var ekstraheringspligtige. Han lagde vægt på, at selv om resultaterne havde et subjektivt præg, var de en del af det grundlag, som skulle bruges til at vurdere, hvilke tiltag der var nødvendige for arbejdsmiljøet i ministeriet. Ombudsmanden så igen på oplysningernes karakter af "funktionsfakta" i sagen.

FOB 2014-23 handlede om, at Justitsministeriet efter en telefonsamtale med en partisekretær havde lavet et telefonnotat. Notatet indeholdt bl.a. et referat af partisekretærens tilkendegivelser vedrørende tilskudsbegrebet i partiregnskabsloven. Ombudsmanden mente, at disse oplysninger var ekstraheringspligtige. Han lagde vægt på, at tilkendegivelserne ikke var "faglige", og at de heller ikke vedrørte standpunkter, argumenter eller vurderinger "med hensyn til en sags afgørelse". De var derimod en del af det grundlag, som Justitsministeriets rådgivning af partisekretæren blev foretaget på. Ombudsmanden mente også, at dette resultat stemte bedst med formålet med ekstraheringsbestemmelsen i OFL § 28, stk. 1, 1. pkt. I denne sag brugte ombudsmanden således det, som lovbemærkningerne siger om, hvilke former for tilkendegivelser der ikke er ekstraheringspligtige, til - modsat - at sige, at tilkendegivelserne i den konkrete sag var ekstraheringspligtige.

Ombudsmanden lægger - som forudsat i forarbejderne - vægt på den funktion, oplysningerne har i sagen. Selv om oplysninger ikke ligner fakta, kan de altså godt fungere som fakta. Det vil sige, at de er en del af grundlaget for myndighedernes stillingtagen.

I den forbindelse vil ombudsmanden efter omstændighederne bl.a. konkludere modsætningsvis fra lovbemærkningerne: Hvis oplysningerne adskiller sig fra den type af oplysninger, som lovbemærkningerne har defineret som ikke-ekstraheringspligtige, vil det kunne tale for, at de er ekstraheringspligtige.

Ekstraheringspligten efter OFL § 28, stk. 1, 1. pkt., omfatter ikke interne og eksterne faglige vurderinger samt politiske og strategiske udtalelser, ligesom ekstraheringspligten ikke omfatter tilkendegivelser af standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse eller oplysninger, der isoleret set gengiver generelle objektive kendsgerninger, der ikke direkte vedrører sagen, f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret.

Det er en betingelse for, at ekstraheringspligten indtræder, at oplysningerne er relevante for sagen. Dette indebærer, at det ikke blot vil være de oplysninger om sagens faktiske grundlag, som en myndighed har lagt til grund for sin beslutning i en sag, som skal ekstraheres, men at også faktiske oplysninger, der er indgået i sagen, og som taler imod myndighedens beslutning, skal ekstraheres.

Derimod skal irrelevante oplysninger om sagens faktiske grundlag ikke ekstraheres. Irrelevansen kan f.eks. skyldes, at oplysningerne er indgået i sagen ved en fejl (oprindelig irrelevans), eller at sagens udvikling indebærer, at oplysningerne er irrelevante, fordi de er blevet erstattet med bedre og opdaterede oplysninger (efterfølgende irrelevans).

Hvis der i en sag foreligger såvel et udkast til et internt dokument som et senere endeligt dokument, vil der typisk ikke være grundlag for at ekstrahere oplysninger fra det foreløbige dokument, fordi de pågældende oplysninger typisk også vil være indeholdt i det endelige interne dokument, hvorfra de vil blive ekstraheret.

Kravet om, at oplysningen skal være relevant for sagen, indebærer i øvrigt, at oplysninger om sagens faktiske grundlag, der som sådan er relevante, men som fra en overordnet betragtning er af uvæsentlig betydning for sagen (de kan siges at være ligegyldige), ikke skal ekstraheres. Der gælder således en bagatelgrænse for de oplysninger, der skal ekstraheres.

Bedømmelsen af, om en oplysning om en sags faktiske grundlag er af relevans for sagen, afhænger af en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Den nævnte relevansvurdering skal foretages i forhold til det tidspunkt, hvor aktindsigten begæres, men som nævnt skal ikke blot oplysninger, som en myndighed har lagt til grund, men også oplysninger, der taler imod myndighedens beslutning, ekstraheres.

Det er en yderligere betingelse for, at ekstraheringspligten indtræder, at oplysningerne er relevante "for sagen". Med dette udtryk sigtes til de forvaltningssager, som kan siges at vedrøre en myndigheds indholdsmæssige virksomhed, som f.eks. en sag om tildeling af førtidspension, en sag om tilsyn med et kommunalt plejehjem eller en sag om udarbejdelse af en ny personalepolitik for myndighedens ansatte. I modsætning hertil står den mere praktiske virksomhed, som udøves for at understøtte forvaltningens indholdsmæssige virksomhed, f.eks. førelsen af en oversigt over de udvalg mv., som er nedsat i et ministerium, eller en liste over, hvilke medarbejdere i myndigheden der har fået merarbejdsbetaling. I forhold til f.eks. den nævnte oversigt over nedsatte udvalg vil "sagen" i stk. 1’s forstand derfor være sagen om udvalgets virksomhed og ikke "det at føre en oversigt".

Eksterne faglige vurderinger

En ekstern faglig vurdering skal udleveres, selvom vurderingen står i et dokument, som kan undtages fra aktindsigt efter dokumentundtagelsesbestemmelserne (OFL § 23, stk. 1, § 24, stk. 1, § 25 eller § 27, nr. 1-3). Bemærk, at for så vidt angår eksterne faglige vurderinger gælder ekstraheringspligten ikke, hvis de pågældende vurderinger findes i "retssagsdokumenter", jf. § 27, nr. 4. Se OFL § 28, stk. 1, 2. pkt.

Ved en "faglig vurdering" forstås en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål.

Det er, som i relation til ekstrahering efter 1. pkt., en betingelse for, at eksterne faglige vurderinger skal meddeles efter lovens almindelige regler, at de pågældende vurderinger er relevante for sagen.

Ved en "faglig vurdering" forstås en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. En faglig vurdering vil således som nævnt efter omstændighederne være en udtalelse (sagkyndig erklæring) om f.eks. videnskabelige eller tekniske spørgsmål. Det følger af det, som er anført ovenfor om oplysninger om sagens retlige omstændigheder, at der som udgangspunkt ikke vil gælde en ekstraheringspligt for så vidt angår eksterne faglige vurderinger af juridisk karakter. Det kan dog som nævnt ikke udelukkes, at der efter omstændighederne vil kunne være pligt til at ekstrahere en ekstern juridisk vurdering af konkret karakter, som må siges at bidrage til at skabe klarhed over sagens bevismæssige grundlag.

Omfattet af udtrykket "eksterne faglige vurderinger" er f.eks. udtalelser, der afgives af et privat konsulentfirma, som udfører opgaver for en forvaltningsmyndighed, og hvor udtalelsen - der har til formål at skabe klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder - eksempelvis er gengivet i et internt dokument. Endvidere vil en gengivelse i eksempelvis et internt dokument af erklæringer fra f.eks. speciallæger, landinspektører og arkitekter, der er engageret til at udføre bestemte opgaver for en forvaltningsmyndighed uden at blive knyttet til den ved et egentligt ansættelsesforhold, kunne anses for eksterne faglige vurderinger.

Det er ikke - som det er tilfældet i forhold til interne faglige vurderinger efter OFL § 29, stk. 1, 1. pkt. (se nedenfor) - en betingelse for at få meddelt aktindsigt i eksterne faglige vurderinger, at de foreligger i endelig form. Dette indebærer, at retten til aktindsigt efter OFL § 28, stk. 1, 2. pkt., også omfatter foreløbige faglige eksterne vurderinger, der indgår i en sag, og som f.eks. er gengivet i et internt dokument.

Interne faglige vurderinger

En intern faglig vurdering skal udleveres, selvom vurderingen står i et dokument, som kan undtages fra aktindsigt efter dokumentundtagelsesbestemmelserne (OFL § 23, stk. 1, § 24, stk. 1, § 25 eller § 27, nr. 1-3). Bemærk, at for så vidt angår eksterne faglige vurderinger gælder ekstraheringspligten ikke, hvis de pågældende vurderinger findes i "retssagsdokumenter", jf. OFL § 27, nr. 4. Se OFL § 29, stk. 1, 1. pkt.

Pligten til at ekstrahere efter § 29, stk. 1., 1. pkt., gælder under betingelse af:

• At der er tale om en "ren" faglig vurdering
• At vurderingen foreligger i endelig form
• At vurderingen indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller offentliggjort politisk initiativ
• At vurderingen ikke er sammenvævet med eller afspejler politisk-strategiske overvejelser, som myndigheden har foretaget i løbet af sagens behandling

Ved en "faglig vurdering" forstås - i lighed med det tilsvarende udtryk i OFL § 28, stk. 1, 2. pkt. - en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. En faglig vurdering i bestemmelsens forstand omfatter således også den kollektive, embedsmæssige særlige indsigt, der oparbejdes (i myndigheden mv.) som følge af en kontinuerlig beskæftigelse med særlige områder.

Det er derfor ikke en betingelse for at betragte en vurdering - f.eks. en juridisk vurdering - som en faglig vurdering, at den er foretaget af en person, der har den pågældende uddannelse, f.eks. en juridisk uddannelse. Det afgørende er derimod, at den pågældende person på grund af sin eller myndighedens indsigt i det omhandlede spørgsmål har særlige forudsætninger for at udtale sig.

Derimod kan en vurdering, der bygger på den almindelige administrative indsigt, der er til stede i forvaltningsmyndighederne, ikke karakteriseres som en faglig vurdering i bestemmelsens forstand. Dette skyldes, at der i sådanne tilfælde ikke vil være tale om, at vurderingen bygger på en sådan særlig indsigt, at den adskiller sig fra den indsigt, der også vil være til stede hos andre forvaltningsmyndigheder. Som eksempel på sådanne vurderinger kan nævnes embedsfolks rådgivning om politiske og strategiske overvejelser. En sådan rådgivning er en del af embedsfolkenes almindelige kvalifikationer.

Omfattet af udtrykket "faglige vurderinger" vil herefter være de "rene" faglige vurderinger, f.eks. vurderinger af lægefaglig, økonomisk eller juridisk karakter. De pågældende vurderinger vil med andre ord vedrøre sagens umiddelbare indhold. Derimod vil interne politiske og strategiske vurderinger samt vurderinger af, hvilken løsning der anbefales på grundlag af en faglig vurdering, falde uden for udtrykket.

Udtrykket "faglige vurderinger" omfatter ikke alene det faglige resultat som sådan - f.eks. at et lovforslag må forventes at indebære, at 5.000 arbejdsløse kommer i arbejde - men også de metoder og forudsætninger, der af en myndighed mv. er anvendt ved den faglige vurdering.

Det er en betingelse for at få aktindsigt i en intern faglig vurdering, at den foreligger i endelig form, hvilket beror på, at hensynet til den interne beslutningsproces i almindelighed vil tale imod, at der meddeles aktindsigt i foreløbige interne faglige vurderinger.

Det er i øvrigt en betingelse for at få aktindsigt i en intern faglig vurdering, at den "indgår" i en sag om udarbejdelse af et lovforslag, en redegørelse, en handlingsplan eller lignende. Der skal således være en sådan nærmere og konkret sammenhæng til sagen, at oplysningerne må anses for at indgå i den pågældende sag.

Det er en forudsætning, for at et politisk initiativ er omfattet af OFL § 29, stk. 1, 1. pkt., at det pågældende initiativ har fået et vist konkret indhold og fast karakter. Omfattet af bestemmelsen vil således i almindelighed kun være et initiativ, der meldes skriftligt ud. Derimod vil mere generelle eller "løse" udmeldinger om politiske initiativer, som f.eks. regeringen ønsker at tage, falde uden for.

Adgangen til aktindsigt gælder først fra det tidspunkt, hvor det pågældende politiske initiativ offentliggøres. I forhold til et lovforslag indebærer det, at der først vil være adgang til aktindsigt i interne faglige vurderinger, der knytter sig til lovforslaget, fra det tidspunkt forslaget bliver fremsat for Folketinget.

OFL § 29, stk. 1, 2. pkt., 1. led, fastslår, at der ikke er ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger, som er indeholdt i dokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning.

Det følger af OFL § 29, stk. 1, 2. pkt., 2. led, at der ikke er ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger, som er indeholdt i dokumenter, der er udarbejdet til brug for rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner.

Ekstrahering kan undlades

En myndighed mv. skal ikke foretage ekstrahering, hvis det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, hvis den pågældende interne faglige vurdering fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller hvis vurderingen er offentligt tilgængelig.

OFL § 28, stk. 2, nr. 1, fastslår, at en myndighed mv. ikke skal foretage ekstrahering efter stk. 1, i det omfang det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Bestemmelsen indebærer, at en myndighed mv. i særligt omfattende sager rent undtagelsesvis kan undlade at foretage en ekstrahering af sagens dokumenter efter OFL § 28, stk. 1, med henvisning til myndighedens ressourceforbrug. Myndigheden vil i den forbindelse skulle redegøre for, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Adgangen til at undlade at foretage ekstrahering med henvisning til, at det vil udgøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil forudsætte, at vedkommende myndighed mv. vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse med gennemførelsen af ekstraheringen må forventes at overstige ca. 10 timer (svarende til mere end en fuld arbejdsdag). Reglen må antages at skulle forstås således, at dette gælder uanset, om ekstraheringspligten følger af OFL § 28, stk. 1, eller § 29.

Undladelsen af at foretage ekstrahering af sagens dokumenter med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug kan alene begrundes i sagens omfattende karakter. Hvis det forventede uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at myndigheden mv. har undladt f.eks. at journalisere sagens akter behørigt, kan OFL § 28, stk. 2, nr. 1, ikke bringes i anvendelse.

Kravet om, at en myndighed mv. skal påvise, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed - og således uanset sagens omfang - være forpligtet til at foretage ekstrahering. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et massemedie eller en forsker, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen.

Når det gælder adgangen for den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, til at blive gjort bekendt med oplysningerne herom efter OFL § 8 (egenacces), er der ikke mulighed for at afslå behandlingen af en aktindsigtsanmodning med henvisning til, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

OFL § 28, stk. 2, nr. 2, fastslår, at myndighederne mv. ikke er forpligtede til at foretage ekstrahering efter stk. 1, hvis de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten.

Efter OFL § 28, stk. 2, nr. 3, skal der ikke foretages ekstrahering, hvis oplysningerne er offentligt tilgængelige. Herved tænkes der navnlig på, at de pågældende oplysninger er tilgængelige for offentligheden via internettet. I sådanne tilfælde kan den aktindsigtssøgende således henvises til, at oplysningerne kan findes på internettet, f.eks. myndighedens hjemmeside.

OFL § 29, stk. 2, fastsætter, at § 28, stk. 2, finder tilsvarende anvendelse i forhold til ekstrahering af interne faglige vurderinger. Dette betyder, at en myndighed mv. ikke skal foretage ekstrahering efter OFL § 29, stk. 1, hvis det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, hvis den pågældende interne faglige vurdering fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller hvis vurderingen er offentligt tilgængelig, se ovenfor.