Ny sanktionspraksis i fiskalstraffesager SKAT har udarbejdet et forslag til en samlet ændring af sanktionspraksis i straffesager vedrørende unddragelse af skatte-, moms-, arbejdsmarkedsbidrag og lønsumsafgift. Den ændrede praksis, som er nærmere gennemgået i afsnit 3 og 4, medfører bl.a., at der i overensstemmelse med indsatsstrategien[1] gives straflempelse i forhold til gældende domspraksis for mindre grove overtrædelser, idet grænsen for frihedsstraf forhøjes fra 100.000 kr. til 250.000 kr. Det er dog ikke hensigten, at der i øvrigt skal gives straflempelse i sager, hvor der nedlægges påstand om frihedsstraf. Det vil som udgangspunkt være sager, hvor unddragelsen er over 250.000 kr. Herudover er det hensigten, at progressionsknækket samt minimumsgrænserne forhøjes til det dobbelte, jf. nærmere herom i afsnit 3 og 4. Forslag om en ændret beregning af normalbøden omfatter kun skattelovgivningen, momsloven, lov om arbejdsmarkedsbidrag og lønsumsafgiftsloven. Told- og punktafgiftslovgivningen er således ikke omfattet, jf. afsnit 5 nedenfor. Selvom SKAT har bemyndigelse til at ændre retningslinier for bødeudmåling, så skal de straffesager, der kan afsluttes administrativt, være i overensstemmelse med retspraksis, således at der sikres ensartethed i afgørelserne. Rigsadvokaten har derfor anmodet SKAT om at udfinde egnede prøvesager i de sager op til 250.000 kr., som ligger hos anklagemyndigheden. De udvalgte sager skal dække de forskellige sagstyper indenfor skatte- og afgiftsstrafferetten, som ønskes omfattet af ændringen. Efter aftale med Rigsadvokaten har SKAT udarbejdet nærværende notat til støtte for anklagemyndigheden samt domstolene i prøvesagerne, og notatet omfatter: - Beskrivelse af hidtil gældende praksis for bødeberegning i de sager, der kan afsluttes administrativt (dvs. sager hvor den forsætlige unddragelse ikke overstiger 100.000 kr.), samt den nuværende retspraksis i sager om forsætlige unddragelser på over 100.000 kr., jf. afsnit 2.
- Baggrunden for ændringer i bødeberegningen og forhøjelse af grænsen for frihedsstraf, jf. afsnit 3.
- Beskrivelse af det nye bødeberegningssystem og det ønskede strafniveau i sager med påstand om frihedsstraf, jf. afsnit 4.
- Kort resume af den sanktionspraksis, der ikke ændres på nuværende tidspunkt, jf. afsnit 5.
2. Hidtil gældende praksis Den hidtil gældende praksis for beregning af normalbøden i skatte- og afgiftsstraffesager blev fastlagt fra 1986 til 1990, og er ikke i det væsentlige ændret siden. Starten på processen var betænkning nr. 1091 fra december 1986, afgivet af et udvalg nedsat af ministeren for skatter og afgifter, hvori det blev anbefalet at harmonisere principperne for beregning af normalbøden således, at beregningen blev ensartet for både skattelovsovertrædelser og told- og afgiftslovsovertrædelser. Hjemlen til at udarbejde retningslinier for bødeberegning lå for skattelovgivningens vedkommende hos det daværende Ligningsråd, og praksis blev varetaget af Statsskattedirektoratet, mens Direktoratet for Toldvæsnet havde direkte hjemmel for told- og afgiftslovgivningens vedkommende. De af udvalget anbefalede ændringer blev først helt gennemført med virkning fra 1. oktober 1990, jf. Told- og Skattestyrelsens Cirkulære nr. 1990-32, og intern meddelelse af 29. oktober 1990 (j.nr. 320-550-349), hvor de to direktorater var blevet fusioneret i Told- og Skattestyrelsen. Herefter kan retningslinierne opsummeres som følger:[2] 1. Grænsen for nedlæggelse af påstand om frihedsstraf er en forsætlig unddragelse over 100.000 kr. Der er tale om en fælles beløbsgrænse for forsætlig overtrædelser af både skatte- og afgiftslovgivningen, og det er den samlede unddragelse, der lægges til grund. Der nedlægges yderligere påstand om tillægsbøde svarende til det unddragne beløb. Ved andre afgifter end moms, arbejdsmarkedsbidrag og lønsumsafgift er påstanden en tillægsbøde på halvdelen af det unddragne beløb. 2. I sager vedrørende overtrædelse af skattekontrolloven samt visse afgiftslove (momsloven, arbejdsmarkedsbidragsloven og lønsumsafgiftsloven) udgør normalbøden 2 gange det samlede unddragne beløb ved en forsætlig overtrædelse, hvor unddragelsen er op til 100.000 kr., og en gang unddragelsen ved en groft uagtsom overtrædelse. 3. Af den del af unddragelsen, der ikke overstiger 30.000 kr., beregnes bøden kun som en gang det unddragne beløb ved forsæt, og som halvdelen af det unddragne beløb ved grov uagtsomhed. Dette kaldes progressionsknækket. 4. Progressionsknækket skal anvendes indenfor hvert lovområde. Det betyder, at knækket ved unddragelser af både skatter og afgifter kan optræde 3 gange: ved beregning af skatteunddragelse, ved beregning af momsunddragelse, herunder også arbejdsmarkedsbidrag og lønsum, og ved beregning af anden afgiftsunddragelse. 5. I andre afgiftssager (punktafgifter) fastsættes normalbøden ved en forsætlig overtrædelse op til 30.000 kr. til halvdelen af unddragelsen, og herefter en gang det yderligere unddragne beløb. Bøden ved grov uagtsomhed udgør halvdelen af bøden ved en forsætlig overtrædelse. 6. Der foretages afrunding af de beregnede bøder efter følgende skala:
Afrundet nedad til et med: fra 500 - 900 kr. 50 deleligt tal fra 1.000 - 2.999 kr. 100 deleligt tal fra 3.000 - 9.999 kr. 500 deleligt tal fra 10.000 - 19.000 kr. 1.000 deleligt tal fra 20.000 - 99.999 kr. 5.000 deleligt tal fra 100.000 - 199.999 kr. 10.000 deleligt tal fra 200.000 - 25.000 deleligt tal Nedrundingsskalaen anvendes ligesom progressionsknækket for hvert lovområde for sig.[3] 7. Der gives ikke normalbøde, når det samlede unddragne beløb ved en forsætlig overtrædelse er under 5.000 kr. og ved en groft uagtsom overtrædelse under 10.000 kr., når der er tale om en førstegangsovertrædelse (minimumsgrænserne). [4] Da Statsskattedirektoratet og Direktoratet for Toldvæsnet blev fusioneret i 1990 blev bødeberegningen foretaget for hvert lovområde for sig, fordi bøden for skatteunddragelse skulle fordeles mellem stat, primærkommune og amtskommune, jf. den daværende § 23 i skattekontrolloven. Denne bestemmelse er nu ophævet i forbindelse med kommunalreformen. Reglerne om nedrunding jf. pkt. 4 og pkt. 6 betyder imidlertid, at sanktionen i princippet lempes, jo flere lovområder overtrædelserne vedrører, jf. eksemplerne i bilag 1, hvor der er til illustration af lempelserne også er foretaget bødeberegning efter det princip, at nedrundingsreglerne anvendes på den samlede unddragelse. I den konkrete sagsbehandling er bødeniveauet - beregnet efter ovennævnte principper - udtryk for maksimumsbøder (normalbøder). Der er på baggrund af retspraksis udviklet en række strafnedsættelsesgrunde, som i stort omfang finder anvendelse, se procesvejledningen, afsnit R.5.4. Denne praksis vil ikke blive ændret. Retspraksis i sager om forsætlige unddragelser over 100.000 kr. Nyere retspraksis for udmåling af frihedsstraf kan sammenfattes således, at der i sager, hvor unddragelsen ligger i intervallet mellem 100.000 kr. og 250.000 kr. gives en frihedsstraf fra 14 dage til 40 dage. Allerede ved unddragelser omkring 200.000 kr. er sanktionen frihedsstraf på 30 dage. I intervallet 250.000 kr. til 400.000 kr. er sanktionen en frihedsstraf fra 40-60 dage.[5] Hertil kommer tillægsbøden. Ved udmåling af frihedsstraffen tages hensyn til de strafskærpende og strafformildende omstændigheder, og de får typisk ikke indflydelse på tillægsbøden. Efter straffelovens § 50, stk. 2 kan der idømmes bøde som tillægsstraf til anden strafart, når tiltalte ved lovovertrædelsen har opnået eller tilsigtet at opnå økonomisk vinding. Der er ikke tale om, at vindingen neutraliseres ved idømmelse af tillægsbøde, idet dette sker ved krav om efterbetaling af den unddragne skat og afgift. Anvendelse af tillægsbøden har til formål at skabe en glidende overgang mellem den administrative bødefastsættelse i sager op til 100.000 kr. og i sager, hvor frihedsstraf er den primære sanktion. Den maksimale administrative bøde for en forsætlig overtrædelse med en unddragelse på 100.000 kr. er 170.000 kr. (30.000 + (70.000 x 2)), og den nedre grænse for frihedsstraf for en overtrædelse lige over 100.000 kr. er i praksis 14 dage, hvortil kommer tillægsbøden på 100.000 kr.[6] Forskellen på den højeste forsætlige bødestraf i henholdsvis den administrative straffeproces og den laveste straf ved domstolene er således 70.000 kr. og 14 dages fængsel. 3. Baggrund for forslag om ændring af bødeberegningssystemet Prisudviklingen har i perioden fra 1986 frem til i dag medført en reel løbende strafskærpelse i forhold til minimumsgrænserne og progressionsknækket i administrative bødesager. Tilsvarende har prisudviklingen også medført en reel skærpelse af grænsen for, hvornår der kan idømmes frihedsstraf. Det vil derfor være naturligt, at der ligesom i 1986 gennemføres en samlet ændring af disse grænser. Det foreslås derfor, at:
- Grænsen for frihedsstraf for en forsætlig unddragelse på over 100.000 kr. ændres til over 250.000 kr.
- Minimumsgrænserne og progressionsknækket forhøjes til det dobbelte.
SKATs indsatsstrategi og den digitale udvikling har givet anledning til yderligere overvejelser om en tilpasning af sanktionssystemet. Den digitale udvikling øger omfanget af indberetninger fra tredjemand og giver SKAT bedre kontrolmuligheder. SKAT er i besiddelse af stort set alle oplysninger, der er relevante for skatteansættelsen for almindelige lønmodtagere, mens der bliver stadig større fokus på de erhvervsdrivende, som ikke vil følge reglerne. Hvor en straflempelse over for personer, hvis skattepligtige indkomst består af elementer, der i stadig større stil indberettes til SKAT, er velbegrundet, så er det ikke umiddelbart muligt at begrunde en straflempelse, når der er tale om overtrædelser i forbindelse med drift af erhvervsvirksomhed. Alt andet lige må overtrædelser af flere love anses for grovere end overtrædelse af én lov, og typisk vil en erhvervsmæssig overtrædelse omfatte mere end et lovområde. Det nuværende bødeberegningssystem modsvarer ikke dette. Tværtimod betyder nedrundingsreglerne en lempelse. Typisk vil lempelsen vokse med unddragelsens størrelse. For at opstille et bødeberegningssystem, som både skal være lempeligt og skærpende - og samtidig være rimelig enkelt, vil det være naturligt at rette fokus mod de eksisterende straflempelser i form af gentagen anvendelse af progressionsknæk og nedrundinger, når mere end et lovområde er overtrådt. Det foreslås derfor, at bøden fremover beregnes ud fra den samlede unddragelse for overtrædelse af skatte-, moms-, ambi- og lønsumsafgiftslovgivningen, således at progressionsknæk og nedrunding kun optræder en gang i beregningen for henholdsvis den forsætlige og den groft uagtsomme bøde. Desuden foreslås det, at højeste trin i nedrundingsskalaen bliver til et tal deleligt med 10.000.[7] Den foreslåede ændring i bødeberegningssystemet vil betyde, at bøden som udgangspunkt bliver den samme som tidligere, hvis to lovområder er overtrådt. Ændrede nedrundingsregler kan dog betyde en mindre skærpelse. Hvis der kun er tale om overtrædelse af et lovområde, bliver der entydigt tale om en lempelse. Lempelsen modificeres dog, når der er unddraget for mere end 200.000 kr., hvis det nuværende højeste trin i nedrundingsskalaen afskaffes. Den maksimale administrative bøde for en forsætlig overtrædelse på 250.000 kr. vil blive 440.000 kr. (60.000 + (190.000 x 2)). Hvis der ikke sker ændringer i det nuværende sanktionsniveau ved domstolene, bliver den nedre grænse for frihedsstraf 40 dage ved en unddragelse lige over 250.000 kr. Forskellen på tillægsbøden og den administrativt fastsatte bøde bliver ca. 190.000 kr. Proportionelt er der tale om en mindre forrykkelse i forhold til det nuværende sanktionsniveau, hvor det er henholdsvis 70.000 kr. og 14 dages fængsel, der udgør forskellen på den højeste forsætlige bødestraf i den administrative straffeproces og strafudmålingen ved domstolene. Der er intet ønske om, at lempe straffen i sager om grovere økonomisk kriminalitet. Der anbefales derfor ikke lempelser i sager, hvor den forsætlige unddragelse overstiger 250.000 kr. - herunder tilfælde omfattet af straffelovens § 289, og hvor der skal nedlægges påstand om frihedsstraf. 4. Beskrivelse af nyt bødeberegningssystem for overtrædelse af skatte-, moms-, ambi- og lønsumsafgiftslovgivningen I beskrivelsen af hidtil gældende praksis er retningslinierne for bødeberegning opsummeret i 7 punkter. Der vil ske ændringer i foranstående punkter 1, 2, 3 og 7 (minimumsgrænserne), mens pkt. 4 (anvendelse af progressionsknæk på hvert lovområde for sig) udgår og nedrundingsskalaen redigeres (nyt pkt. 4). På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger vil SKAT herefter foreslå, at følgende retningslinier anvendes for fremtiden for bødeberegning i sager vedrørende overtrædelse af skatte-, moms-, ambi- og lønsumsafgiftslovgivningen:[8] - Grænsen for nedlæggelse af påstand om frihedsstraf er en unddragelse over 250.000 kr. Der er tale om en fælles beløbsgrænse for forsætlig overtrædelser af både skatte-, moms-, arbejdsmarkedsafgifts- og lønsumsafgiftsloven, og det er den samlede unddragelse, der lægges til grund. Der nedlægges yderligere påstand om tillægsbøde svarende til det unddragne beløb.
- I sager vedrørende skattekontrolloven samt visse afgiftslove (momsloven, arbejdsmarkedsbidragsloven og lønsumsafgiftsloven) udgør normalbøden 2 gange det samlede unddragne beløb ved en forsætlig overtrædelse, hvor unddragelsen er op til 250.000 kr., og en gang unddragelsen ved en groft uagtsom overtrædelse.
- Af den del af den samlede unddragelse, der ikke overstiger 60.000 kr., beregnes bøden kun som en gang det unddragne beløb ved forsæt, og som halvdelen af det unddragne beløb ved grov uagtsomhed.
- Der foretages afrunding af den beregnede bøde efter følgende skala:
Afrundet nedad til et med: fra 500 - 900 kr. 50 deleligt tal fra 1.000 - 2.999 kr. 100 deleligt tal fra 3.000 - 9.999 kr. 500 deleligt tal fra 10.000 - 19.000 kr. 1.000 deleligt tal fra 20.000 - 99.999 kr. 5.000 deleligt tal fra 100.000 - 10.000 deleligt tal
- Der gives ikke normalbøde, når det samlede unddragne beløb ved en forsætlig overtrædelse er under 10.000 kr. og ved en groft uagtsom overtrædelse under 20.000 kr., når der er tale om en førstegangsovertrædelse.
Det indstilles, at der ved overtrædelser, hvor unddragelsen overstiger 250.000 kr. anvendes frihedsstraf på samme niveau som tidligere og tillægsbøde svarende til en gang unddragelsen. 5. Gældende praksis for sanktioner i punktafgiftssager. Der vil senere komme et udspil til ny sanktionspraksis i punktafgiftsstraffesager, således at der skabes en hensigtsmæssig sammenhæng for sanktionsudmålingen på hele SKATs område. Der sker ingen ændringer på nuværende tidspunkt, hvorfor sanktionspraksis i disse sager kort kan opsummeres som følger: - Grænsen for nedlæggelse af påstand om frihedsstraf er en forsætlig unddragelse på over 100.000 kr. i punktafgifter. Der er tale om en fælles beløbsgrænse for en forsætlig overtrædelse af alle punktafgiftslovene, og det er den samlede unddragelse, der lægges til grund. Der nedlægges yderligere påstand om en tillægsbøde svarende til halvdelen af det unddragne beløb.
- Af den del af unddragelsen, der ikke overstiger 30.000 kr., beregnes bøden kun som halvdelen af det unddragne beløb ved forsæt. Bøden ved grov uagtsomhed udgør halvdelen af bøden ved den forsætlige overtrædelse.
- Der foretages afrunding af den beregnede bøde efter følgende skala:
Afrundet nedad til et med: fra 500 - 900 kr. 50 deleligt tal fra 1.000 - 2.999 kr. 100 deleligt tal fra 3.000 - 9.999 kr. 500 deleligt tal fra 10.000 - 19.000 kr. 1.000 deleligt tal fra 20.000 - 99.999 kr. 5.000 deleligt tal fra 100.000 - 199.999 kr. 10.000 deleligt tal. fra 200.000 - 25.000 deleligt tal
- Der gives ikke normalbøde, når det samlede unddragne beløb ved en forsætlig overtrædelse er under 5.000 kr. og ved en groft uagtsom overtrædelse under 10.000 kr., når der er tale om en førstegangsovertrædelse.
|