M.1.2.2 Offentlighedsloven

Offentlighedsloven regulerer adgangen til aktindsigt for ikke-parter, herunder pressen, og gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.

Adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven gælder for enhver, jf. OFL § 4, stk. 1. Det er uden betydning, om den der anmoder om aktindsigt er dansk statsborger, eller om den pågældende har bopæl her i landet. Det er ligeledes uden betydning, om det er en fysisk eller juridisk person, der anmoder om aktindsigt.

Danske forvaltningsmyndigheder vil i almindelighed ikke have behov for at søge oplysninger hos hinanden ved at anmode om aktindsigt efter offentlighedslovens regler, da det følger af FVL § 31, at disse myndigheder skal bistå hinanden med fornødne oplysninger, jf. afsnit M.3 om tavshedspligt og videregivelse af fortrolige oplysninger.

Da reglerne i forvaltningsloven om videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed kun gælder for danske forvaltningsmyndigheder, er det antaget, at udenlandske myndigheder ikke er afskåret fra at anmode om aktindsigt efter offentlighedsloven.

Offentlighedsloven gælder for anmodninger om aktindsigt i al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. OFL § 1, stk. 1. Loven omfatter således som udgangspunkt ikke alene afgørelsessager, men enhver form for virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, herunder faktisk forvaltningsvirksomhed.

Loven omfatter dog ikke sager inden for strafferetsplejen, jf. OFL § 2, stk. 1, 1. pkt. Dette gælder for såvel verserende som afsluttede straffesager, herunder administrative straffesager.

Endvidere gælder der en tidsbestemt undtagelse for lovgivningssager, idet sager om lovgivning, herunder bevillingslove først er omfattet af loven, når lovforslag er fremsat for Folketinget, jf. OFL § 2, stk. 1, 2. pkt.

Endelig gælder for personalesager, at sager om ansættelse eller forfremmelse er undtaget fra aktindsigt, jf. OFL § 2, stk. 2, 1. pkt. For så vidt angår andre personalesager omfatter retten til aktindsigt kun de oplysninger, der er nærmere opregnet i loven, jf. OFL § 2, stk. 2, 2. pkt. og stk. 3, 1. pkt.

Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt, jf. OFL § 14, 1. pkt. De almindelige regler om tavshedspligt efter straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen er derimod uden betydning for retten til aktindsigt, jf. OFL § 14, 2. pkt.

Reglerne om skattemyndighedernes særlige tavshedspligt er samlet i SFL (skatteforvaltningsloven) § 17.

Efter bestemmelsen i SFL (skatteforvaltningsloven) § 17 er oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold omfattet af den særlige tavshedspligt, jf. afsnit M.3. Samme tavshedspligt gælder efter SKL (skattekontrolloven) § 6 F, stk. 2 for registrerede oplysninger og oplysninger hos told- og skatteforvaltningen, der ligger til grund for told- og skatteforvaltningens observationsregister efter SKL (skattekontrolloven) § 6 F, stk. 1.

Den særlige tavshedspligt efter SFL (skatteforvaltningsloven) § 17, gælder nu for alle omfattede oplysninger på Skatteministeriets område, dvs. ikke - som hidtil - kun for oplysninger på skatteområdet men også for oplysninger om afgifter, told og ejendomsvurdering.

Selvom der ikke til bestemmelsen i offentlighedslovens § 14 er knyttet en egentlig ekstraheringsbestemmelse, indebærer en undtagelse af oplysninger efter OFL § 14, jf. SFL (skatteforvaltningsloven) § 17, eller efter OFL § 14, jf. SKL (skattekontrolloven) § 6 F, stk. 2, at det kun er de oplysninger, som er omfattet af den pågældende særlige tavshedspligtsbestemmelse, der kan undtages fra aktindsigt, jf. FOB 2005, 621 ff. om Endelig rapport af 31. august 2005 om ombudsmandens undersøgelse vedrørende et antal sager om aktindsigt fra Told- og Skattestyrelsen, afsnit III.E.4.d). Rapporten er offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside.

Der er derfor pligt til at gennemgå dokumenterne oplysning for oplysning med henblik på en konstatering af, hvorvidt de skulle indeholde oplysninger, som ikke er omfattet af særlig tavshedspligt. Hvis et dokument således - undtagelsesvis - både indeholder oplysninger omfattet af særlig tavshedspligt og oplysninger der ikke er omfattet heraf, skal der efter offentlighedslovens almindelige regler meddeles aktindsigt i de oplysninger, der ikke er omfattet af tavshedspligten. Det er i denne sammenhæng uden betydning, at den aktindsigt, der herefter eventuelt skal gives i dele af dokumentet, bliver af mindre tilfredsstillende karakter for de udleverede afsnits vedkommende, og eventuelt bibringer læseren en opfattelse af indholdet, som ikke er dækkende.

Det skal fremgå af afgørelsen i form af journaludskrift eller udarbejdet aktliste, at hver enkelt dokument er vurderet og undtaget helt eller delvist fra aktindsigt efter bestemmelsen, hvis alle dokumenter indeholder oplysninger, der er omfattet af den særlige tavshedspligt.

>I en sag om aktindsigt afgjorde Landsskatteretten, at der ikke var adgang til aktindsigt i tidligere medinteressents (JF) skatteoplysninger til brug for en verserende retssag om erstatning for uberettiget ophævelse af interessentskabskontrakten. Det fremgår af begrundelsen bl.a., at Landsskatteretten ikke anså klagerens afledte interesse i sagen vedrørende JF's personlige indkomst- og formueopgørelse for så væsentlig, at den kunne begrunde, at klageren blev anset for part i denne sag. Sagen blev derfor afgjort efter offentlighedslovens regler, hvor Landsskatteretten fandt, at oplysningerne vedrørende JF's personlige indkomst- og formueopgørelse var omfattet af SKATs særlige tavshedspligt og derfor undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 14. Se SKM2009.150.LSR.<

>I en anden sag om aktindsigt, hvor ejeren af en bil, der blev indført til Danmark fra England, overlod indregistrering af bilen til en autoriseret bilforhandler, afgjorde Landsskatteretten tilsvarende, at klager/ejeren ikke kunne anses for part i bilforhandlerens registreringsafgiftssag i SKAT vedrørende bilen. Klager havde derfor ikke adgang til aktindsigt i sagen efter forvaltningslovens regler. En del af materialet i sagen blev imidlertid ikke anset for omfattet af SKATs særlige tavshedspligt, og klager fik derfor medhold i, at han var berettiget til aktindsigt i dette materiale efter offentlighedslovens regler. Se SKM2009.84.LSR.<

Offentlighedsloven regulerer kun spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give adgang til aktindsigt. Den enkelte myndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give aktindsigt i videre omfang, hvis dette ikke strider mod regler om tavshedspligt, jf. OFL § 4, stk. 1, 2. pkt., om meroffentlighed.

Anmodninger om aktindsigt i sager eller dokumenter, der kan undtages fra aktindsigt, skal i almindelighed efterkommes, hvis andre efter bestemmelsen i § 4, stk. 1, 2. pkt., har fået adgang til de pågældende sager eller dokumenter. Det gælder dog ikke, hvis der har været en særlig saglig begrundelse for at give meroffentlighed til bestemte private, og disse saglige hensyn ikke gør sig gældende i forhold til andres anmodninger om aktindsigt.

Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven omfatter med de undtagelser, der er nævnt i OFL §§ 7 - 14, alle dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed, herunder journaludskrift og andre fortegnelser over sagens dokumenter, jf. OFL § 4, stk. 1, 1. pkt. Det følger modsætningsvis af bestemmelsen, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der endnu ikke er oprettet, dvs. løbende aktindsigt, jf. FOB 1998, 302.

Undtagelsesbestemmelserne i OFL §§ 7, 8, 10 og 11, omfatter undtagelse af dokumenter, bestemmelserne i OFL §§ 12 - 13, undtagelse af oplysninger, og bestemmelsen i OFL § 14 regulerer forholdet til tavshedspligt, jf. ovenfor. (OFL § 9 er ophævet ved lov nr. 504 af 30. juni 1993 om aktindsigt i helbredsoplysninger).

OFL §§ 7, 8, 10 og 11, indeholder tilsvarende bestemmelser om undtagelse af interne arbejdsdokumenter som de, der er indeholdt i §§ 12 - 14, i forvaltningsloven. For så vidt angår anvendelsesområdet for disse bestemmelser, se afsnit M.1.2.1. Det bemærkes dog, at den åbenhed i forvaltningen, der efter bemærkningerne til skatteforvaltningsloven gælder for partsaktindsigt vedrørende visse interne dokumenter, ikke gælder for aktindsigt efter offentlighedsloven.

Undtagelse af oplysninger om private forhold er efter offentlighedsloven reguleret i § 12 og § 13, stk. 1, nr. 6. For så vidt angår indholdet og anvendelsesområdet for bestemmelsen i OFL § 13, stk. 1, nr. 6, henvises til beskrivelsen neden for om "Undtagelse af oplysninger - offentlige og private interesser, jf. OFL § 13, stk. 1, nr. 1 - 6".

Efter § 12, stk. 1, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners, dvs. fysiske personers private, herunder økonomiske forhold. OFL § 12, stk. 1, nr. 1, er absolut i den forstand, at anvendelse af bestemmelsen ikke er betinget af en konkret interesseafvejning, men alene afhænger af om de pågældende oplysninger efter deres art er omfattet af bestemmelsen. Det er imidlertid almindeligt antaget, at ikke enhver oplysning om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold kan undtages efter bestemmelsen. Omfattet af bestemmelsen er således kun oplysninger af denne art som efter en generel vurdering vedrører "privatlivets fred" - dvs. oplysninger der er så følsomme, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne unddrages offentlighedens kendskab. Oplysninger, der er offentligt tilgængelige efter andre regler, fx i offentlige registre, håndbøger eller ved offentlig fremlæggelse vil derfor som udgangspunkt ikke kunne undtages fra aktindsigt. Hvis sådanne oplysninger imidlertid kædes sammen med andre oplysninger, som ikke er offentligt tilgængelige, eller i øvrigt indgår i en anden sammenhæng, vil der med hensyn til alle oplysninger kunne blive tale om så følsomme oplysninger, at de er omfattet af OFL § 12, stk. 1, nr. 1. Det samme må antages at gælde oplysninger, der fx via offentlige medier er gjort tilgængelige af den, oplysningen er om. Sådanne oplysninger må derfor - trods offentliggørelse for en større eller mindre kreds af personer - fortsat efter omstændighederne kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.

Efter disse generelle retningslinier for afgrænsning af omfattede oplysninger vil særligt følsomme oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 1, - fx oplysninger om race, religion, strafbare forhold og helbredsforhold - utvivlsomt være omfattet af OFL § 12, stk. 1, nr. 1.

For så vidt angår andre oplysninger af privat karakter er det eksempelvis fast antaget, at cpr-numre kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.

Endvidere er oplysninger af økonomisk art omfattet af bestemmelsen, hvis de afslører noget om enkeltpersoners privatøkonomi.

Efter OFL § 12, stk. 1, nr. 2, kan retten til aktindsigt i oplysninger om drifts- eller forretningsforhold eller lignende begrænses efter en konkret vurdering. Bestemmelsen kan således kun anvendes, hvis imødekommelse af aktindsigt efter en konkret vurdering må antages at indebære nærliggende risiko for, at der typisk af konkurrencemæssige grunde påføres den person eller virksomhed, oplysningerne er om, skade - navnlig i form af et økonomisk tab af nogen betydning. Endvidere skal skaden være konkret, og den skal være en umiddelbar følge af, at der gives aktindsigt. I tvivlstilfælde bør der - til belysning af risikoen for et tab som følge af aktindsigt - indhentes en udtalelse fra den person eller virksomhed, oplysningen er om. En sådan høringsudtalelse er ikke bindende for myndigheden, der selv træffer afgørelse ud fra en samlet oplysning og vurdering af sagen. En borger/virksomhed, der har afgivet udtalelse, er ikke part i aktindsigtssagen, men vil være part i en eventuel senere klagesag om tavshedspligt, der rejses af borgeren/virksomheden.

Alle oplysninger på Skatteministeriets område om private forhold - og ikke som hidtil kun skatteoplysninger - er nu efter deres art omfattet af skattemyndighedernes særlige tavshedspligt, jf. skatteforvaltningslovens § 17. Heraf følger, at omfattede oplysninger uanset deres nærmere indhold vil være undtaget fra adgangen til aktindsigt efter bestemmelsen i OFL § 14. Det betyder eksempelvis, at erhvervsmæssige oplysninger på afgiftsområdet, som tidligere alene kunne undtages fra aktindsigt efter en konkret vurdering af den aktuelle skadesrisiko ved aktindsigt, jf. OFL § 12, stk. 1, nr. 2, nu som helhed efter deres art er omfattet af OFL § 14, jf. skatteforvaltningslovens § 17. Der henvises til afsnittet oven for om Forholdet til tavshedspligt. Se evt. også afsnit M.3 om tavshedspligt.

Efter OFL § 13, stk. 1, nr. 1 - 6, kan retten til aktindsigt i oplysninger begrænses ud fra hensynet til private og offentlige interesser. Anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at der foretages en konkret vurdering, idet en anmodning om aktindsigt kun kan afslås, hvis det skønnes nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til en række nærmere opregnede offentlige interesser (nr. 1 - 5) samt offentlige og private interesser (nr. 6). Det betyder, at aktindsigt kun kan afslås, hvis det må antages, at der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning. Der skal derimod ikke ved denne vurdering tages hensyn til ansøgers individuelle interesse (retlige interesse) i at opnå aktindsigt. Bestemmelsen i OFL § 13, stk. 1, nr. 6, om hensynet til private og offentlige interesser, "hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet" har karakter af en opsamlingsbestemmelse, der giver hjemmel til undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i andre tilfælde end nævnt i §§ 12 og 13, stk. 1, nr. 1 - 5. Anvendelsesområdet for bestemmelsen er imidlertid snævert, idet det må antages, at den kun kan benyttes hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller enkeltpersoners interesser er klart påkrævet, og hvor disse interesser er af en art, der er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige. Bestemmelsen er således eksempelvis ikke anvendelig til beskyttelse af internt præget samarbejde mellem forvaltningsmyndigheder, og mellem forvaltningsmyndigheder og private, jf. FOB 1988, 57 ff.